1、对农村义务教育财政体制发展历程的反思 摘要：我国从 2001 年开始实行 “ 以县为主 ” 的义务教育财政体制，虽然在一定程度上缓解了农村义务教育投入中的一些矛盾，但是并不能使农村义务教育所面临的问题得到根本解决。这与我国的农村义务教育财政体制投很大的关系。 关键词：农村义务教育；财政体制；经费 一、我国农村义务教育现行财政体制中的问题 以县级政府作为投资主体的现行农村义务教育财政体制，之所以没能获得预期效果，主要是因为该体制存在着一些问题 : 在农村义务教育财政体制发展过程中，政府分担主体过低，中央和省级政府在农村义务教育中承担的财政责任不够。我国农村义务教育现行公共投资体制把农村义务教育投
2、资的责任过分集中在县级政府，而县级政府的财源又在乡镇。也就是说，我国农村义务教育经费主要来源于乡和村。据1998 年国家教育发展中心 “ 义务教育财政体制改革课题组 ” 在 7 省市 26 个县的抽样调查结果表明，在义务教育经费总支出（含预算外）中，地级以 上政府的教育支出（补助专款）只占 9.8，其余 78.2为乡一级政府负担。我国政府各级财政能力与对义务教育应该承担的责任明显不匹配，中央和省级财政能力最强，承担义务教育的责任却很小；乡级政府财政能力最弱，承担的责任却最重，而且是主要承担者。与各级政府财政能力不符，重心偏低的农村义务教育财政体制势必会造成农村义务教育经费来源不稳定，教育质量水
3、平低的局面，不利于义务教育的均衡发展。事实上，随着财政体制的转变，中央财政收入逐年上升，地方财政变得薄弱的现状，教育投入体制也应做出相应的调整，使各级政府对农村义务教育承 担起相应的责任。 在农村义务教育财政体制发展过程中，农村义务教育经费不足一直存在。1993 年国务院发布的中国教育改革与发展纲要指出，在国家财政性教育经费方面，要逐步提高国家财政性支出占国民生产总值的比重， 20 世纪末达到 4。根据联合国教科文组织的统计，自 1980 年以来，公共教育经费支出占国民生产总值的比例，世界平均稳定在 4.7 5.1，欠发达地区为 3.8 3.9，而我国则一直在百分之二点几徘徊，远远低于世界平均
4、水平，甚至低于发展中国家的平均水平。税费改革带来的是中央财政收入有所增长，但 教育事业费支出则基本保持不变，而且，中央财政的教育支出重点是投向国家教育部所属高校，义务教育特别是农村义务教育投资相当少。 “ 九五 ” 与 “ 八五 ” 期末，普通高校和高中阶段各渠道经费收入总和 5年来的增长幅度为 239.54和 156.88，而义务教育的各种经费总和 5年来的增长幅度为 72.69，其中农村义务教育经费的增长幅度为 50.49。1986 年颁布的义务教育法规定： “ 实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。 ” 尽管我国各级政府都在努力增加投入，但是
5、政府公共投资不足 一直以来都是制约农村义务教育发展的一个突出问题。教育费附加和学杂费一直以来是除财政拨款之外义务教育经费的两大来源。在实行税费改革后，农村教育费附加和教育集资被取消，贫困县的农村中小学开始实行 “ 一费制 ” ，也造成了农村义务教育经费不足。 农村义务教育财政自身利用效率不高。目前农村义务教育既存在投入不足，又存在资源浪费、利用效率不高的问题。具体表现在学校布点过多。农村义务教育是依据行政区划分的，只要是行政自然村，不管适龄儿童的多少，一律设立办学层次齐全的教学机构。这无疑会使稀缺的教育资源难以得到合理的配 置，造成浪费。其次是教师人力资源的配置不合理。从总体上看，中国义务教育
6、阶段的生师比较之其他发展中国家明显偏低。根据联合国教科文组织的数据， 1995年我国小学生师比为 23： 1，而世界平均水平小学为 27： 1。这说明我国义务教育阶段教师资源总体利用效率不高。由于我国农村义务教育没有建立或者说没有认真实行严格的教师配置制度和教师合理流动制度，因此形成了教师分布不平衡却又无法调剂的局面。在一个县的范围内出现了一些乡镇学校教师超编，而另一些乡村学校教师又严重短缺，不得不招聘代课教师的矛盾。在教师的合理流动方面，缺少严格 而又可行的制度，教师的余缺即使在县乡内部也不能有效调节。这些问题的存在严重影响了教师资源的使用效率。 二、完善我国现行农村义务教育财政体制的建议
7、强化政府责任，重点加强中央和省级政府对农村义务教育公共投资的责任和财政供给水平，并遵循 “ 主管者负责 ” 的原则。在农村义务教育财政体制中遵循 “ 主管者负责 ” 的原则而非 “ 主管者负担 ” 的原则。在我国现行的财政管理体制下，即 “ 在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主 ” ，于是县级政府承担了主要的投资责任。事实上，义务教育投资中不是要遵循 “ 主管者负担 ” 的原则，而是要遵循 “ 主管者负责 ” 的原则。县级政府成为主管人，负责全面落实农村义务教育中各项问题，当然这是在中央和省级政府加大投入力度的前提下，监督各级政府投资责任的实现。所以在农村义务教育财政体制中，不仅
8、负有主要管理责任的基层地方政府负有投资责任，而且中央和省级政府也负有投资责任，甚至负有比基层政府更大的投资责任。 建立合理规范的义务教育专项转移支付制度并加大支付力度。政府间的义务教育转移支付制度是解决义务教育经费总量不足和地区间不平衡的有效措施，但是在我国现行的财政体制下，许多落后的农村地区因 为 “ 马太效应 ” 的作用得不到必需的义务教育经费，因此有必要建立义务教育专项转移支付制度。义务教育专项转移支付既要超过一般转移支付的力度，又要避免专项性转移支付的时限性、不稳定性，由政府拿出一部分资金直接用于农村义务教育并规定下级政府必须将该项资金用于义务教育。这样能够给予农村义务教育较大的优先权
9、，有效防止义务教育经费被地方政府挪作他用，有利于义务教育目标的实现，同时也便于监督和管理。 发展民办教育，实现教育主体投资多元化，拓宽农村义务教育财政渠道。短期内我国教育经费的投入不可能有很大的提高，因此，在 加强中央和省级政府对农村义务教育财政责任的同时，为了缓解政府财政压力可以积极依靠社会力量，促进农村义务教育的多渠道投入。在农村义务教育中发展民办教育，动员社会各种力量办学，形成 “ 以政府为主，公办学校和民办学校共同发展 ” 的格局。发展民办教育，政府应允许和鼓励私人投资兴办高质量的义务教育阶段的学校，通过加强管理引导其促进农村义务教育的发展。国家要制定法规，明确民办学校和公办学校是一种
10、平等的社会关系，调整各种办学主体之间的利益关系。国家要把民办教育列入教育发展的统一规划，教育部门对民办学校一视同仁，政策上保证公办 、民办学校享有平等的竞争机会。另外要制定社会办学的激励机制，调动各种社会力量的办学积极性。当然，办学主体多元化并不取代义务教育阶段以政府为主办学，不削弱国家和政府承担农村义务教育投资主体的责任。 作者单位：黄冈师范学院教育科学与技术系 参考文献： 刘鸿渊 .论农村义务教育投入机制的创新 J.经济体制改革， 2004， 9：45-47. 贺春兰 .义务教育谁买单 M.苏州：苏州大学出版社 ,2003.74. 李向云 .农村义务教育财政体制分析及改进思路 J.教育与经 济，2004,3:89-91. 司晓宏 .关于农村义务教育财政投资体制改革的思考 J.教育理论与实践， 2004， 2:23-25.
