1、巴西城市化模式的分析及启示 摘 要 :巴西是世界上经济较为发达的发展中国家 ,城市化水平相当高 .但是 ,它的城市化先于工业化 ,属于过度城市化模式 .20 世纪 30 年代之前 ,巴西主要依靠外来移民推动其城市化进程 ,属于无工业化的城市化 ;之后 ,工业化起步 ,进一步加速了城市化的发展 .但是 ,由于历史、政策等多方面原因 ,巴西在城市化过程中出现了区域不平衡和过度城市化、贫民窟等严重的城市问题 .研究巴西城市化发展的经验和教训 ,对我国城市化进程中实现城乡协调和可持续发展具有一定的启示作用 . 关 键 词 :巴西 城市化 城市问题 从城市化与工业化发展水平的关系 看，世界各地区的城市化
2、状况可分成四种模式：同步城市化、过度城市化、滞后城市化和逆城市化。同步城市化是指城市化的进程与工业化和经济发展的水平呈显著的正相关关系。过度城市化又称超前城市化，是指城市化水平明显超过工业化和经济发展水平的城市化模式。滞后城市化是指城市化水平落后于工业化和经济发展水平的城市化模式。逆城市化是指城市市区人口尤其是大城市市区人口郊区化、大城市外围卫星城镇布局分散化的城市化模式。巴西是世界上经济较为发达的发展中国家，它的城市化先于工业化，属于过度城市化模式， 2000 年的城市化率为 81.4%， 而同期世界平均水平仅为 46%。 20世纪 30年代之前，巴西的城市化主要靠外来移民推动，属于无工业化
3、的城市化； 30 年代之后，工业化的起步大大推进了城市化。但是，由于土地过分集中等问题，大量人口涌进城市，城市不能为居民提供就业机会和必要的生活条件，造成严重的 “ 城市病 ” 。与巴西相反，我国的城市化水平远远落后于工业化水平，属于滞后城市化模式。当前我国正处在城市化的加速阶段，分析巴西城市化过程中产生的一些城市问题对我国具有警示作用。 一巴西的城市化历程 1.19 世纪以前巴西城市化的雏形阶段 1500 年 4月 22 日，葡萄牙航海家卡布拉尔发现巴西， 16 世纪 30 年代，巴西沦为葡萄牙殖民地。由于巴西殖民地经济是建立在出口农业的基础上，巴西最早的城市所承担的职能主要是商品的集散，城
4、市不仅要位于农作物产区，还要便于与港口联系。同时，城市的位置还要兼顾保卫海岸安全的军事功能。因此，葡萄牙殖民者占领巴西后所建立的首批城市多位于沿海地区，如巴西最早的首都萨尔瓦多 (1549 年 )、里约热内卢 (1565 年 )等，整个 17 世纪建立的四十几座城市也全部位于从南到北的沿海地区。但是， 18世纪时，随着巴西经济发展方向的转变，城市化 进程有了新的特征。米纳斯吉拉斯等地区贵金属的发现，诱使大批采金者和黑奴涌入内地矿区，内地城镇从此诞生并开始发展。如现今的戈亚斯城就是在 1727 年由圣保罗的寻金者建立的，它的原名叫比拉沃阿，直至 1935 年之前，是戈亚斯州的首府。另外，米纳斯吉
5、拉斯的欧鲁普雷图 (原名维拉里卡 )、马托格罗索州的库亚巴以及圣保罗州的坎皮纳斯等，都是在 18 世纪时矿业兴起的时代建立的内地城市。可以说，这一时期国家出口导向和趋于分散经济的城市化表现出来的是低水平的城市首位度。 2.19 世纪巴西城市化的发展进程 19 世纪初期 ，葡萄牙王室定都里约热内卢，开始了巴西城市化过程的新阶段。原来的城市规模不断扩大，新的城市不断涌现。 1807 年，拿破仑入侵葡萄牙， 1808 年，葡萄牙王室迁到巴西里约热内卢，巴西成了葡帝国的中心。这首先促使里约热内卢的人口急剧增加，城市基础设施和文化建设迅速发展。由于城市建设的需要，大批的技术人才进入城市。除此之外，葡萄牙
6、王室实行的巴西港口对友好国家开放的政策以及 1822 年巴西政治上的独立，都极大地促进了城市的发展。城市的职能以政治权力中心为主。 19 世纪中叶之后，咖啡经济的繁荣和铁路的修建，使城市化 得到了强有力的推动和强大的物资支撑。 1727 年，咖啡种植业传入巴西北部， 19 世纪中叶，在里约热内卢州的巴拉伊河谷一带取得重大发展，咖啡业成为巴西国民经济的重要产业，种植范围不断扩展。优越的种植生产条件、旺盛的国外市场需求使咖啡经济取得空前的发展，促进了城市和港口、铁路的建设，铁路沿线相继出现一些新的城镇。如 1832 1896 年间兴起的阿拉拉夸镇、里贝朗普雷图、包鲁等。这一时期，城市化表现为传统城
7、市的扩展及其贸易与政治作用的加强。 19世纪后期，大规模欧洲移民的进入促进了巴西城市化的发展。 1888年，巴西废除了奴隶制，先前的奴隶成为了自由人进入城市，大批欧洲的移民也进入巴西，两方面共同促进了巴西的城市化进程，城市容量不断扩大。巴西自 1819 年开始引进欧洲移民， 1870 1880 年问形成移民进入巴西的高潮，这期间大约有 400万外国移民定居巴西。大部分移民到咖啡产区务农，小部分留在城市务工、经商和从事其他工作。里约热内卢、圣保罗、桑托斯和阿雷格里港等城市的发展就是在移民的推动下形成的。这些城市中移民一般占全城人口的 30% 50%，他们控制了零售业和一些工业 (如建筑业 )，并
8、推动了面向地方市场的消费品生产。 总的来说， 20 世纪之前巴西的城市化是没有工业化的传统城市的扩展。从世纪初葡萄牙殖民者到达巴西之日起，在近 300年的殖民统治期间，巴西一直是葡萄牙宗主国的初级产品和原料的生产地和供应地。城市依然承担传统的职能：商业、官僚机构和初级工业活动中心。 3.20 世纪巴西城市化的快速发展 20 世纪 30 年代，巴西工业化的开始促进了中心城市的发展。 1930 年瓦加斯革命结束了 “ 牛奶加咖啡 ” 的农业寡头统治，开始了工业化进程，巴西全面实施进口替代发展战略。但直到 20世纪 50年代前半期，巴西经济仍以初级产品和 原料为主。 50 年代后半期，巴西工业化进程
9、加快，注重重工业和耐用消费品工业的发展，在替代进口发展战略的指导下， 1967 1974年经济年均增长速度达到 10.1%，创造了 “ 巴西奇迹 ” ，并初步建立起了较为完整的工业体系。在工业化的带动下，城市化飞速发展，新城市不断产生，圣保罗和里约热内卢等大中心城市的集聚和规模经济开始起作用。如圣保罗在 1907 1919年问，工业品占国家的份额从 15.9%上升到了 31.5%，到 1950 年时达到了 55%。尤其是资本品工业和耐用品工业发展起来之后，圣保罗的集聚作用更强，一直在巴西工业 化过程中处于领先地位。除此之外，多数区域的产业也迅速发展，从而为先前殖民时期的沿海城市带来了现代化和增
10、长。 20世纪 50年代到 70年代的 30年间，城市化飞速发展，形成了一定的城市规模体系。 1950 年时，巴西总人口的 36.2%居住在城市， 1960 年时上升到 44.7%。 1970 年普查结果表明，城市人口所占比重第一次超过农村，为54%。 1950年到 1960年，城市人口从 1880万激增至 3150万，而城市中心在1950年时有 1887座， 1960年时有 2763座 (见表 1)。值得指出的是，这种快速城市化并不仅仅 是来自于农业腹地扩展所关联的小村庄城市化的激增，虽然 1950 年，人口小于 2 万的中心占了城市系统的 95%左右，到 1960 年时占到 94%，但是，
11、城市系统中大中心的增长也很显著。 1950 1960年间，人口大于 2 万的城市从 96 座上升到 172 座，所占份额从 5.1%上升到 6.2%。其中， 1960 年， 31 座城市的人口超过 10 万，其中有 6 座人口超过 50 万，两座人口达到 100 万以上 (见表 4)。在中西部地区，作为城市战略的一部分，经济基础设施的建设和 1960 年时巴西利亚 (Brasilia)成为新的首都，对于内地城市化起到了积 极的推动作用，推动城市不断向外发展。 20 世纪 70 年代中期之后，政府的干预引起了区域的收敛，工业集中和城市化之间的相关性减少了。为了改变巴西的工业和城市过分集中在沿海地
12、区的状况，开发内地不发达区域，政府开始实施各种区域政策，如实行从圣保罗到边缘经济的工业资本的转移补助，在圣保罗的主导作用下，提高互补工业，将圣保罗和其他区域经济连接起来。此外， 1956 年，巴西政府决定在戈亚斯州海拔 1100 米的高原上建设新都，定名为巴西利亚， 1960年 4月 21日正式迁都于此。巴西利亚成为世界惟一一座在 20世纪建造的首都 。通过一系列区域一体化的政策，中西部地区从最初城市人口分布为零跃升到 1970 年的 4%，并且人口超过 2 万人的城市增加到了 303 座。当时，人口超过 100 万人的城市有 4 座，拥有 50 万人口以上的城市有 9 座，人口在 10 万人
13、到 50 万人之间的城市有 49 座 (见表 1)。 总之， 20 世纪后，巴西城市化的主要动因是工业化，工业化的发展带动了城市化的步伐，工业化与城市化互相影响，互相促进。在这一时期，城市不再是传统城市的延伸，而是工业生产的中心，重要的新的经济增长点。 二巴西城市化过程中的主要问题 1.城市 化过程中区域经济差异明显 20 世纪 30 年代之后，中心城市的演化和工业化使区域经济不平衡加剧(见表 2)。在 1949 年，东南部的 GDP 占了全国的三分之二 (67.5%)，其中一半就是由圣保罗生产的 (36.4%)，而东北部的份额还不到 14%，南部为 15.2%，北部和中西部都是 1.7%。
14、1995 年，东南部、东北部、南部、北部和中西部分别为 57.2%、 13.7%、 17.4%、 4.9%、 6.9%。东南部尤其是里约热内卢和圣保罗的快速增长导致了人口由落后地区和乡村地区流出，推动了大都市的进一步发展。到 1960 年，圣 保罗超过了里约热内卢成为巴西最大的城市，城市人口将近 380 万人，里约热内卢有人口 330 万人。 巴西城市主要集中在东南部的沿海地区，区域城市化水平差异很大。虽然政府在 1970 年代后采取了一系列的经济一体化政策，但是仍然没有改变这种局面。 1940 1980 年间，人口超过 2 万人的城市中，城市人口在东南部的份额由 64%降低到 59%，北部由
15、 3%增加到 4%，东北部由 21%下降到 19%，南部由 12%上升到 13%，中西部由零上升到 5%(见表 3)。 2.过度城市化 过度城市化又称超城市化，是指城市化 水平超过了本国的工业化水平和相应的经济发展阶段。巴西的过度城市化大约是从 1950 年开始。如表 4 所示， 1950 1980年的 30年间，巴西的城市化水平从 36.2%上升到了 67.6%。同样的城市化水平增幅发达国家多花了 20 年才实现，在这一城市化增幅内，发达国家的人均国民生产总值增加了 2.5 倍，而巴西只增加了 60%。这说明，巴西的城市化进程与经济发展水平严重脱节。到了 1996 年，巴西城市化水平达到 7
16、8.4%， 2000 年为 81.4%，而同期世界平均水平仅为 46%。 过度城市化带来的首先是城市人口的过度膨胀。 如表 4 所示，1950 1970 年间，城市人口以每年大约 5%的速度增长，乡村的人口增长还不到 2%。 1970 年之后，城市人口的增长有所下降，但仍然大于 2%，而乡村人口却呈现出负增长。第一大城市圣保罗地区 1950 年人口为 250 万人，1980 年达到 1350 万人；同期，第二大城市里约热内卢地区人口由 290 万人增加到 1070 万人。现在全国 51%的人口居住在 10 万以上人口的城市中，其中 9 个大都市的人口占全国总人口的 29%。其次是城市失业问题严
17、重。在巴西城市化进程中，城市经济发展所创造的就业机会远远满足不了不断扩张的城市人 口的就业需求， 1998 年以来，巴西的失业率保持在两位数以上。第三是收入分配两极分化。巴西贫富差距的悬殊程度在世界上是有名的，1960 年基尼系数为 0.5， 1995 为 0.6。 2000 年巴西有 4600 万人生活在贫困线以下，即月收入低于 80 雷亚尔 (35 美元 )。由于土地占有极不平等的历史原因，加上在城市化过程中，政府侧重经济增长目标的实现，忽视了收入分配不公的问题，社会财富掌握在少部分富人手中。 1999 年，占巴西人口1%的富人拥有国家 53%的财富，而占人口 20%的贫困家庭仅拥有 2.
18、5%的社会财富。同年，全国贫困人口为 5410 万人，占总人口的 34.9%。赤贫人口为1360 万人，占总人口的 8.7%。第四是城市环境恶化。由于城市规划的滞后和人口的迅速膨胀，城市环境遭到严重破坏。圣保罗已成为世界第四大受污染严重的城市。 3.贫民窟问题突出 联合国人类居住规划署将贫民窟定义为 “ 以低标准和贫穷为基本特征的高密度人口聚居区 ” 。在发展中国家，贫民窟泛指非正式的居住地，城市贫困在这些地区体现得极为明显。巴西城市贫民大部分住在贫民窟。贫民窟在巴西被称为 “ 法维拉 ” ，指临时搭建的简陋住房的集中地。根据巴西地理统计局的界定，贫民 窟是指 50 户以上的人家汇住一起，房屋
19、建筑无序，占用他人或公共土地、缺乏主要卫生等服务设施的生活区。 1987 年，巴西全国约有 2500 万人居住在贫民窟。 1991 年，贫民窟有 3188 个， 2000 年增加到 3905 个，分布遍及巴西所有的大城市，现在已发展到中等城市。圣保罗州是贫民窟最多的州，有 1548 个。里约热内卢市是现代化的国际大都市和世界十大著名旅游城市之一，城区人口 550万人，有 150多万人住在贫民窟里， 4万人以上的贫民窟 20多个，其中一个大的贫民窟占地 139万平方米，有贫民 15 万余人，是拉美最大的贫民窟。 巴西形成贫民窟的主要原因有以下几个方面：首先，土地占有严重不平等，大量农民没有土地。
20、巴西是世界上土地集中率名列第二的国家。据巴西地理统计局的统计， 1996 年占农产 1%的农村土地所有者，拥有土地面积占农村土地总面积的 45%。 2003 年，巴西的土地占有结构是：面积低于 10公顷的农户占全部农户的 31.6%，他们的土地占全部土地的 1.8%；而面积超过 2000 公顷的农户只占农户总数的 0.8%，但他们的土地占全部土地的31.6%。全国大部分良田掌握在大庄园主手里，其规模最大的可以达到几万、十几万公顷。国家重视出口 农业，忽视面向国内市场的小农业，对农业的优惠政策补贴大都落在大中型农业企业手中。农村中小农户和无地农民处境艰难，形成大量无地农民向城市流动。其次，过度城
21、市化带来的是城市人口的急剧膨胀，农村人口大量转移进城市。由于大批农民缺乏知识和技术，很难在现代工业部门中找到工作。而且，城市经济发展所创造的就业岗位供不应求，失业率居高不下。高失业率导致了城市贫困人口的增加。近 20 年来，巴西城市人口增长了 24%，贫民窟人口增长了 118%。目前居住在城市贫民窟中的就有 3500 万人，占全国城市人口的 25.4%。第三是城市规划、建 房用地、基础设施、社区发展没有考虑低收入人群的要求。城市贫民窟的居住人口中，有 80%收入在最低工资标准以下，他们很难在城市获得建房用地和住房，又不能退回农村。适应其住房需要，贫民窟的房地产商及非法交易的黑市也发展起来。第四
22、是公共政策不够完善。如巴西的税收体制是根据各州工资标准确定税收，按税收贡献向各地返回，使地区差距拉大。 三对我国城市化的启示 1.大力推进城市化的同时要注重城乡统筹发展 城市化是伴随着工业化和经济发展而出现的一种现象，它给人们的生活、工作、休闲等带来了便利，也为国家 经济的发展提供了必要的支撑。我国的城市化水平自改革开放以来取得了显著的成绩，城市化水平有了很大提高，初步形成了大、中、小城市有机结合的城镇体系。 1978 年底，我国城镇人口 17245 万人，占总人口的 17.92%，城市化率不到 18%。经过 22 年的城市化， 2000 年 11 月第五次全国人口普查，全国城镇人口达到 45
23、594 万人，占总人口的 36.09%。到 2003 年底，全国城镇人口达 52376 万人，国家城市化水平已达 40.53%。全国设市城市 660多个，城市人口达 3.8亿人，建制镇为 20600 个，其中县城 1660 个，非农 业人口约 1.5 亿人。目前我国正进入城市化快速发展时期，与发达国家的城市化水平差距正在逐渐缩小。 在快速推进城市化的过程中要注重城乡统筹发展。巴西在城市化过程中片面强调了城市的扩张而忽略了农村的发展，导致了城乡之间的巨大差距，形成明显的二元经济结构。从国际上看，城市化水平高的国家农业也相应较为发达 (如美国 )。农业部门生产率的提高是城市化顺利进行的基础。因此，
24、我国应该吸取巴西城市化的经验教训，通过改善农业的生产条件和农村的生活环境，提高农民的收入水平和社会福利水平，消除城乡经济机会的不平等现象，实现城乡 协调和可持续发展。 2.合理把握城市化进度，坚持大中小城市和小城镇协调发展 就城市化水平而言，巴西属于高度城市化国家，城市化水平同发达国家之间的差距已经很小。就工业化水平和社会经济发展水平而言，巴西远远落后于发达国家。因此，巴西城市化相对于工业化和整个社会经济发展水平而言是过度的。由于人口过多集中在圣保罗、里约热内卢等少数大城市，巴西产生了严重的城市问题 (如贫民窟、环境恶化等 )。巴西人口研究协会主席乔治 马丁曾指出，广大发展中国家必须从巴西城市
25、化进程中吸取的教训之一是要避免外来人口过于集中。 他认为，因为外来人口过于集中而使大城市出现 “ 贫民窟 ” ，是巴西在城市化过程中经历的最惨痛教训。 与巴西不同，我国的城市化滞后于工业化，现在正处在城市化加速阶段。吸取巴西的经验教训，我国应该加快小城镇的发展，积极发挥大城市的作用。大城市以其大规模和高能量带动较大的区域协调运转；小城市和小城镇是基础，它们接近农村，有利于接纳城市的能量向乡村辐射，也利于集中乡村的要素向城市输送；中等城市是纽带，起着承上启下的作用。我国的大城市和小城市、小城镇的发展严重失衡。国外有人形象地说，中国的大城市像欧洲，小城镇和农村 像非洲。而且，我国有 8亿多农村人口
26、，不可能全部进入大城市，否则，会引发大城市人口过度膨胀所带来的 “ 城市病 ” 。由此可见，中小城市和小城镇是我国当前城市化过程中的薄弱环节。大中小城市的协调发展不仅能够在一定程度上防止城市人口的膨胀，同时，还能促进落后地区的城市化发展，缩小区际间的城市化水平差距。 3.加快制度创新，促进农村人口向城镇转移 城市化作为伴随社会经济增长和结构变迁而出现的社会现象，与制度安排及其变迁密切相关。在现代市场经济条件下，市场主导的城市化在怎样的体制框架中运行，直接影响着城市化 进程。在我国当前的形势下，要加快农村人口向城市的转移，加快中西部地区的城市化进程，首先要进行户籍制度的创新，放宽农民进城定居的条
27、件，打破城乡分割的户籍管理制度，逐步向城乡一元化的户籍管理制度过度。其次是改革现行的土地制度，完善土地的征用和使用制度。第三是完善社会保障制度。当前由于附着了太多利益的户口仍在发挥作用，没有城镇户口就不能平等享受养老、医疗、失业等社会保障待遇，这些结构性的制度安排使农民工处于城市社会的底层而成为边缘群体，也正是这种边缘性的社会地位使其难以享受社会保障权益。虽然我国在 1998 年以来就 建立了城镇职工养老、医疗保险的相关法律，但关于农民工的社会保障问题没有相应的立法。由于缺乏相应的法律保障，他们的社会保障待遇难以得到强制性实现。而且农民工自身社会保障意识较差，对于用人单位和自身参保持无所谓态度
28、，这些观念客观上阻碍了农民工社会保障制度问题的解决。除此之外，近几年国家和政府集中精力与财力加强城镇社会保障改革与建设，以确保经济体制改革的顺利进行，但城镇职工养老保险、失业保险等仍旧陷入资金困境。当城镇社会保障制度运行受到资金限制时，若再将庞大的农民工群体考虑在制度范围内，必然要面临更为严重的资金困 难。但是，城市化是一国工业化进程中，人口、资本不断从农村向城市集中的过程，种种原因使农民工至今尚未纳入城市社会保障体系之中，加上其他因素，农民工仍然处于流动状态，从而严重阻碍了我国城市化水平的进一步提高。因此，提高城市化水平最重要的实际措施之一就是建立面向农民工的社会保障，使其能够平等地享受到医
29、疗、教育、养老等方面的社会保障待遇，真正从农村进入到城市之中。 4.加快第三产业发展，吸纳农村剩余劳动力 第三产业的就业弹性相对较高，在我国的城市化快速发展阶段，大量的农村剩余劳动力将转移到城市，而工 业部门的就业吸纳能力相对有限，农村剩余劳动力的转移就取决于第三产业的发展。而且，三次产业结构调整的重点是提高第三产业的比重，在这种情况下，只有大力发展第三产业，才能带动工业化与城市化的协调发展。 5.我国的城市化应走生态之路 生态城市是世界城市建设的现代模式，生态城市不仅可以提升城市的生活品质，而且有利于提升城市的综合竞争能力。对于我国来说，城市化水平的不断提高已经成为推动我国经济发展、提高人民生活质量和社会现代化水平的主要动力。截至 2004 年末，我国拥有城镇人口 54283 万人，占全国人口比 重的 41.8%。但是，快速的城市化也在以相当惊人的速度消耗着大量的资源。人口多、资源少、环境脆弱是我国的基本国情，尤其是经济发展相对落后的中西部地区，人口、资源和环境条件对城镇化发展的约束和影响更为明显。因此，走高度集约化的生态城市化发展道路，是我国的必然选择。
