1、当前农村土地流转中出现的问题与对策实证研究 摘要：农村土地流转问题，一直是影响我国农村经济发展的关键因素。文章通过对当前洪江市农村土地流转状况的分析，归纳出当前农村土地流转过程中存在的主要问题并剖析其原因，提出针对性的对策建议，以期推动农村土地合理规范地流转。 关键词：土地；流转；农村；洪江 农村土地承包经营权流转，是中国农村经济社会发展的必然要求，是传统农业向现代农业转型的必由之路，也是加快城乡经济社会一体化发展的重要举措。通过土地流转，改变细碎化的土地经营模式，加快农业规模化经营，转变农业发展方式，调整农村产业结构，促进现代农业大发展。近年来，湖南省洪江市在稳定家庭承包经营制度的基础上，遵
2、循 “ 依法、自愿、有偿 ” 的原则，立足于优化农村土地资源配置，促进城乡经济协调发展，积极推进农村土地流转，对促进农业产业结构调整、加快农村劳动力转移、增加农民收入等方面起到了积极的作用。 一、洪 江市农村土地流转的现状 （一）基本情况 湖南省洪江市土地流转始于 20 世纪 80 年代中期，为了方便耕作，在形式上以互换为主。近年来，随着第二、第三产业的发展以及沿海发达城市企业发展需要大量的农民工，农村大量青壮年劳力外出务工，加之农业产业结构的调整，发展规模经营，农民专业合作社的兴起，促进了农村土地流转。从调查的 6 个乡镇： 320 国道线上的塘湾镇、洗马乡、 209 国道上的江市、双溪两镇
3、以及经济发展较快的沙湾、岩垅两乡，共 6 个乡镇， 86 个村，农业人口约 14.6 万人，耕地 7 万亩。通过各种形式流转的土 地面积约0.8 万亩，其中转让的面积约 0.3 万亩，转包的面积约 0.2 万亩，出租的面积约 0.1 万亩，互换的面积约 0.1 万亩，入股的面积约 0.08 万亩，其他形式的面积约 500 亩，涉及农户 0.25 万户，签订流转合同 700 份（以岩垅、沙湾两乡较多）。 （二）土地流转的特点 1、流转范围以本乡本村流转居多。土地流转多是邻里之间、亲戚之间、村组之间。 2、主要集中在交通、水利等基础设施建设较好的村组以及经济比较活跃的政府所在地、集镇和周边村组。
4、3、流转呈发展趋势。一是耕地流转速度 加快。 2008 年，太平乡磨回、黎溪两村将本村近 3000 亩稻田通过 “ 转包 ” 的流转形式将稻田集中起来，共栽种超级杂交稻近 3000亩，亩产最高达 1400斤，达到农业产出最大化。二是流转对象扩展到山林。 2007 年，太平乡党委、政府引导私营老板袁某将本乡黎溪、深溪、松板近 2000 多亩荒地通过 “ 租赁 ” 的形式将土地集中起来，全部植树造林。 4、流转处于自发无序状态。洪江市土地流转还处于自发阶段，尚未形成统一规范的土地流转机制。土地流转的随意性、不稳定性较明显，许多流转没有建立稳定的关系，双方只有口头约定，没有书 面合同。 二、当前土地
5、流转存在的问题 （一）流转积极性不高、流转范围小 多数农户仍把土地作为获取收入的主要来源和生活保障，不愿轻易转让土地使用权。对于土地流转的认同感，部分农村对承包权与使用权认识不清，误认为流转使用权就会失去承包权。一些集镇及城郊附近农民看到土地在不断增值，怕转让土地以后征用时会失去利益，即使自己无力经营，也不愿将土地转让给别人。还有由于政策落得不实，农民对土地承包 30 年不变心理仍没有底，使具备离土条件的农民也不轻易转出土地。还有一些农民属小富即安型，这样的户 ，户均耕地 1公顷多，足以维持温饱，思想守旧，不愿外出劳务，也制约了土地流转。 （二）流转程序不规范 多数流转为自发形成，流转双方没有
6、遵循一定的程序和履行必要的手续，土地流转处于无序状态。一是未同发包方签订土地流转合同，给以后的合同纠纷留下了隐患。例如，塘湾镇隘上发生肖某拔青苗打架事件。二是多数流转不签订书面合同，而是口头协议。有的虽然签订了流转合同，但内容也不完善，其严肃性不够。三是土地流转合同档案不健全，口头协议多，多数乡镇土地承包合同管理机构和村委会没有土地流转合同档案，给解决土地流 转纠纷带来很大难度。 （三）管理机制不健全 管理机制不健全，主要表现在以下方面：对法律法规没有大量宣传；土地流转服务不到位；土地流转缺乏监管，建房占地，塘湾、洗马较为突出。 （四）农村社会保障体系还不完善 目前农村社会保障体系还不完善，农
7、民普遍把土地视为最基本的生活保障，对土地流转有一定的后顾之忧。特别是部分年龄较大的农民，尽管没有精力和能力经营好承包地，也不愿流转出去。一些发达地区之所以土地流转发展较快，主要是由于乡镇企业和第二、第三产业较发达，农民来自非农产业的收 入稳定增长，就业和基本生活保障得到较好解决。因此，只有建立健全农村社会保障体系，才能为土地流转提供必要的条件，农民才能放心地把土地流转出去，土地的生活保障功能才能真正转化为资本经营功能。 三、优化农村土地流转的对策 （一）建立健全土地流转管理机制和服务体系 建立健全土地流转管理机制，首先，完善土地流转的价格形成机制。充分考虑土地的地理位置，接包主体的经济能力，转
8、包后的经济和社会效益等因素，以市场导向为主，合理定价，定期公布。其次，规范土地流转的运行机制。政府对流转程序的合法性、 合同的规范性、手续的完备性要加强引导、规范管理，必须签订规范的流转合同，并实行登记制度。再次，建立土地流转的合理补偿机制。由于处在弱势群体的农民往往是利益的受损方，所以，在协调好转各方利益的基础上，要特别注意保护好农民利益。 （二）加快土地流转相关法律法规建设，加大宣传力度 土地流转需要正确的引导和规范，这就需要加快相关法律法规的建设。首先，尽快制定和出台农村土地承包法的实施细则，明确集体土地所有权主体、承包经营权主体、经营管理者相互之间的关系，明确集体土地流转的范围和主体，
9、明确各级地方 政府的地位、职责和作用，对土地流转的主体、客体、价格、程序、中介组织、补偿等进行法律约束和规范。其次，增强法治观念和政策观念，提高基层组织依法办事的观念，明确承包地是否流转的决策权属于农民自己。 加大农村土地承包法、合同法、农村土地承包经营权流转管理办法等相关法律法规的宣传力度，增强农民的法律意识，学会用法律来维护自身合法权益。大力宣传通过土地流转增收致富的典型，让农民了解政策，消除误解，放心流转。向农户讲清土地承包经营权流转的概念，引导农户增强规范流转的观念，耐心细致做好农户思想工作 ，帮助农户加入土地流转的行列。 （三）建立健全农村社会保障体系 虽然农民就业已趋多元化，农业收
10、入比例也逐年下降，但进城农民不能享受城市现有的各种社会保障，就业稳定性相对薄弱，因此，许多农民虽然从事非农业生产，仍不愿放弃土地。问卷调查中 “ 你希望政府在土地流转中制定落实好哪些政策？ ” 回答 “ 农民可与城市居民一样享受劳保福利 ”的有 19 户，占总回答的 46.3%。足见，要让农民放心地将土地转让出去，必须从根本上解决好农民的养老、就医等问题。 （四）出台农村土地流转扶持政策，合理分配土地流转 收益 土地流转是一项系统工程，离不开政策的引导和各级各部门的指导。建议出台土地流转扶持政策，对流转业绩较好的镇村、中介组织、带动效应明显的业主给予一定奖励。如政府对利用流转土地搞高效农业、规
11、模农业的优先立项，金融部门对利用流转土地搞规模开发、效益比较高、优势明显的项目给予贷款支持等。 土地流转收益要合理分配。首先，正确处理土地流转各方的经济利益关系，尽量满足各方的利益要求和收益预期。无论是土地流入、流出方或中介组织，都要从保护耕地、合理利用耕地的角度出发，互让互谅，利己利人，使经营利益最 大化。其次，保护好农民的流转收益，做到有偿流转、依法规范、因地制宜、科学有序。再次，考虑到经营者的利益，当前真正有能力进行规模经营和产业化经营的大部分是涉农企业和个体经营大户，其利益也要予以充分考虑，才能加快土地流转。 参考文献： 1、潘啸 .农村土地流转的动因分析与对策选择 J.山东社会科学 ,2008(6). 2、伍业兵 ,贾孔会 .论家庭土地承包责任制对农民的影响 J.当代经济 ,2007(1). 3、马建林 .关于规范和推进农村土地承包经营权流转的调查与思考 J.浙 江现代农业 ,2007(4). 4、 2009 年洪江市农业局材料作者单位：廖秀健，湖南涉外经济学院；向子寿，湖南省洪江市委党校）
