1、我国县乡政府财政困难的原因及对策 【摘要】在我国经济体制改革逐步深化的过程中，出现了一系列的新的社会矛盾和问题，其中一个重要方面就是县乡基层的财政困难问题。造成我国县乡财政困难的原因很多，从根源上看是由于财权事权不对等所导致的，其解决就是寻求县乡政府间财权事权的合理配置。 【关键词】财政；事权；财权 一、县乡财政困难的现况 1994 年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制初步理顺了中央与省级之间的财力分配关系。但同时出现许多地方县乡财政困难现象，财政收支矛盾尖锐，实际债务负担沉重，财政风险膨胀，这不仅影响了城乡和区域的协调发展，而目。严重影响了地方的社会稳定和政府权威，进而影响经济的高速发展
2、。 因此，当前的县乡财政困难是一个迫切需要解决的重大问题。建立一个有效的财政制度，缓解县乡财政的困难，再通过县乡财政支出促进地区经济发展，这不仅关系到公共财政体系的建立，财政职能的实现，还牵涉到农村税费改革、政府机构改革等一系 列改革的成败。 二、县乡财政困难的根源：财权事权不对等 1.财权上收，县乡政府财源减少。 财力向中央集中是我国 1994年分税制财政体制改革的主要目标之一。中央 75%，地方 25%的财政分配制度，实际上就是将地方财力通过二次分配上收中央。从结果来看，财力上收的效果明显。地方级财政自给能力由 1987年的 1.O3 降到 2004 年的 O.59，以年均 4%的速度下降
3、，其中，省级为 1.6%，地市级为 5.1%，县级为 3.4%，乡级为 4%。从乡镇、县级、地市级到省级，层层需要依靠上级政府转移支付资金过日子 。这样一来，在县乡财源减少和财权不断上收的双重冲击下，县乡财政困难明显。 2.事权下放，县乡政府事权负担过重。 县乡财政事权负担不合理主要表现为县乡政府承担了许多本该由中央、省级政府承担的事权负担，如农村义务教育、公共卫生、社会保障这些大额支出事项，将这些事权责任都压到县乡财政头上，导致其沉重的负担。由于行政集权体制及人事上的行政任命制， 我国高层级政府对下级政府享有绝对的权威，而上下级政府的财政却是相互独立的，上级政府很容易把各种事权责任尽量推诿到
4、下级政府，即事权下放。 如中央只给 承诺不给钱，将一些政策负担转移到地方政府的身上，形成所谓中央请客，地方出钱的情况。我国上级政府诸种下放事权的行为大大增加了县乡基层政府的财政压力，对当前的县乡财政困难有不可推卸的责任。 三、解决县乡财权事权不对等的几点思考 为了解决县乡财政困难问题，必须改革和完善现行财政体制，坚持事权与财权相结合的原则。从建立公共财政的角度，科学界定各级政府的事权，使每一级政府所拥有的财权与事权相对称，支出与责任相统一，要事随钱走，财力与责任挂钩，从根本上改变上级层层剥夺县乡财力的状况。 1.完善法 治，以法律形式确定各级政府事权与财政支出范围。 我国政府间的财政关系缺乏宪
5、法和法律的保障，各级行政官员只重视上级政府的行政命令，而忽视本地民众的实际要求，这必然导致我国政府间的财政关系缺乏内在的稳定性。 因此，应加快推动我国法制化财政的建设步伐，以法制来规范和监督财政。 要确保政府行为的规范，应科学合理地界定县乡政府的事权范围，使之明确，并以法律形式确定下来，改变目前县乡政府集中过多的事权，与其掌握的财权严重不对称的现状，促进财政的法制化发展。界定政府之间的事权，应以公共产品的受益范 围为标准，属于全国受益范围的公共产品应由中央政府来提供，属于地方受益的公共产品，再按受益范围的大小由相应级次的政府来提供，跨区域的事务由中央协调，与受益地方共同承担。 对于科学合理界定
6、政府间的事权范围，以对义务教育的支出为例，应该实行中央财政与地方财政共担的办法，切实减轻基层财政的负担。目前，教育支出是地方财政支出中最大的支出项目之一，对大多数县乡财政而言，教育支出在财政支出中的比重至少在 70%。目前，法律规定财政的教育支出要高于财政经常性收入增长的速度，而目前我国农村义务教育实行的是在国务院领导下 ，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制，这种体制与其重要地位是不配套的。因此，应该把以县为主改为中央和地方共同出资，这样才能发展事业的同时缓解县乡财政困难。 2.保障县乡政府的财力，强化其财源建设。 目前来看，县乡政府通过可以发展民营经济，利用民营经济的优势来增加财源
7、。民营经济因为产权清晰，主体明确，机制灵活，越来越显示出旺盛的生命力、强烈的吸引力和极大的竞争力。首先，要引导规模企业实现规模发展，建立现代企业制度，实施强强联合，以龙头优势辐射带动民营经济整体水平的迅速提升，从上到下实 现以大带小策略。其次，要通过建立新型的农村互助组织，利用县乡政府的信息优势，鼓励支持更多的农户介入务工经商，壮大民营经济群体规模，扩大富裕面。 最后，要激励中小企业在现有基础上增强技术创新能力，发挥优势，扬长避短，在某一产品、某一环节上做优做强，提高市场竞争能力。在这个过程中，基层政府可以利用集体土地产权收益、公共财政催化三种核心力量启动农户自身和农村经济发展的资本积累机制，
8、促进财源建设的多元化发展。 3.尽快解决县乡财政债务问题。 首先，要明确县乡的债务规模，只有明确了才能有效控制 。对于乡镇、村债务，要认真清理，分清性质，分清责任，不能将所有债务都由县乡财政偿还。对账外的非财政管制原因所造成的隐性债务部分，应该坚持谁受益、谁负担的屠 -贝 0，清查现有政府债务，明确其规模、结构和责任人，落实到具体债务人、责任人等，主动科学地清理财政债权与债务。 其次，要加强对债务的监管，完善县乡财政管理办法。认真清理核实县乡债权债务，将乡镇各项债权债务逐登记报县政府备案，有步骤地减少债务增量、控制债务存量。一是要建立债务预警机制，即不同的县乡及财政部门要根据自身债务承受能力，
9、研究出正常的、可控的 、能够承受的负债临界点，对可能出现的政府债务风险及早预警。二是建立债务化解长效机制，要通过深化改革，规范乡镇政府经济行为，坚持实行村务公开，大力推行村级财务会计委托代理和村账乡代管等制度，控制政府和部门经费支出的增长，加快债务化解进程。 4.做好对财政体制运行过程中的问责，完善责任追究机制。 要加强财政立法和财政监督的力度，保证政府间财政关系的稳定性和严肃性，杜绝各级官员的不规范行为，很重要的一点就是要实施对财政体制运行过程的问责。通过问责，可以保证财政资金按照既定的方向和用途 进行使用，避免人为因素干扰财政政策措施的运行，维护财政政策措施的准确性、效益性和及时性。 要想使得财权事权真正实现对等，就需要科学合理地界定县乡政府的事权范围，并且以法律形式确定，落实法律政策的实施情况。在落实过程中最重要的就是问责，建立责任追究机制，要确保政府行为的规范。对于类似上级政府把各种事权责任推诿到下级政府等违反规定的行为，不仅要发现，更要通过责任追究机制及时纠正，落实到具体部门、具体人员，约束政府官员的不良行为，实现财权与事权的对等。 参考文献 罗丹、陈洁。中国县乡财政调 查 M.上海：上海远东出版社， 2008. 毕秋丽。县乡财政解困的路径探索 J.辽宁财专学报， 2003(5)。 郭家虎、崔文娟。财政合理分权与县乡财政解困 J.中央财经大学学报，2004(9)。
