1、我国限制开发区生态补偿立法的几点思考 摘要：我国 “ 十一五 ” 规划纲要根据资源环境承载能力和发展潜力把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。其中的限制开发区要坚持保护优先，适度开发，点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移。针对 “ 问题是谁来补偿这些地区因为保护生态而牺牲的发展机会 ” 本文从法律角度，通过分析目前我国有关限制开发区生态补偿立法现状，就建立健全我国限制开发区生态补偿立法进行探讨。 开题报告 关键词：限制开发区；生态补偿；立法完善 一、 我国限制开发区概述 我国限制开发区是指资源环境承载能
2、力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好的生态环境脆弱区域。限制开发区域具体包括：大、小兴安岭森林生态功能区；长白山森林生态功能区；川滇森林生态及生物多样性功能区；秦巴生物多样性功能区；藏东南高原边缘森林生态功能区；阿尔泰山地森林生态功能区；青海三江源草原草甸湿地生态功能区；塔里木河荒漠生态功能区；阿尔金草原荒漠生态功能区；羌塘高原荒漠生态功能区；东北三江平原湿地生态功能区；黄河三角洲湿地生态功能区；苏北沿海湿地生态功能区；若尔盖高原湿地生态功能区； 川滇干热河谷生态功能区；呼伦贝尔草原沙漠化防治区；科尔沁沙漠化防治区；浑善达克沙漠化防治区；毛乌素沙漠化防治区；黄土高原丘陵沟壑严重水土流失防治区
3、；大别山地土壤侵蚀防治区；桂黔喀斯特石漠化防治区 i。 二、建立健全我国限制开发区生态补偿立法的意义 （一）对保护全国生态安全的意义重大 我国的限制开发区多为事关全国或较大区域范围生态安全的天然林保护地区、退耕还林还草地区、草原 “ 三化 ” 地区、重要水源保护地区、水资源严重短缺地区、国家蓄滞洪区、自然灾害频发地区、石漠化和荒漠化地区、水土流失严重 地区等。保护和建设好这些区域就是保护我国经济社会可持续发展。加强环境保护需要持续不断大量资金的投入，通过生态补偿机制的建立，是有效解决资金短缺的重要经济手段。 简历大全 （二）是实现社会公平正义，构建和谐社会的必然要求 作为国家划定的限制开发区，
4、就意味着要为保护全国乃至全球生态安全牺牲很多经济发展机会。建立健全生态补偿机制就是体现法律的公平正义价值，对于限制开发区步入科学发展、和谐发展的轨道；对于增加群众收入，提高生活水平，逐步缩小城乡之间、地区之间的差距；对于增强民族团结、保持社会稳定 都具有十分重要的意义。 三、我国相关生态补偿的立法与实践 从整体上来讲，我国生态补偿立法与实践都处在起步阶段，完整的生态补偿法律体系也在有序的构建之中，而对于主体功能区的生态补偿立法的探索则刚刚起步。 （一）我国整体生态的立法与实践 我国目前没有生态补偿专门立法，但相关法律、法规如土地管理、矿产资源管理、自然环境管理等对生态补偿问题已作了规定，主要体
5、现在以下几个方面：一是我国目前正在制定相关生态补偿条例，与此同时相关法律法规的制定与起草工作也在有序进行；二是各级政府加大了对 生态保护和建设的财政支持力度。国家已初步建立了有利于生态保护和建设的财政转移支付制度 ii。根据森林法的有关规定，建立了森林生态效益补偿基金，并在资金安排上考虑了对欠发达地区和生态脆弱流域生态保护和建设的支持。 1993 年国务院关于进一步加强造林绿化工作的通知指出： “ 要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度 ” 。就在 2010年 5 月，我国已正式启动了生态补偿条例起草工作。 （二）地方生态补偿立法探索与实践 从全国来看，很多地方已开始逐步探
6、索。如浙江省 2005 年制定 了浙江省人民政府关于进一步完善生态补偿机制的若干意见，于 2008 年制定了浙江省生态环保财力转移支付试行办法，将生态公益林建设、水库建设、流域水环境质量的提高、大气环境质量的改善作为公众指标纳入进去 iii。山东省 :2007 年出台了山东省人民政府办公厅关于在南水北调黄河以南段及省辖淮河流域和小清河流域开展生态补偿试点工作的意见。而对于为保护环境而丧失更多经济发展机会的限制开发区的生态补偿立法还是空白。 四、我国关于限制开发区生态补偿立法存在的问题 （一）整体上我国生态补偿立法存在的问 题 首先是我国生态补偿的立法进程相对缓慢，甚至可以说是逐步被动的立法。虽
7、建国之初态就有明确的环保与生态建设政策出台，但直至共和国六十年华诞之时生态补偿条例的起草工作才刚刚开始。其次是生态补偿立法标准与推动力不明。迫切需要生态补偿的地区往往是西部地区或者经济欠发达地区，而仅靠这些地区的努力，是无力推动生态补偿立法和规范制定的。 （二）我国限制开发区生态补偿立法存在的问题 首先是补偿主体单一，纵向补偿为主，缺乏生态横向转移补偿机制。目前我国生态补偿的财政转移支付是纵向转移支付占绝对主 导地位。2000-2005 年，中央在退耕还林、退牧还草、天然林保护、防护林建设和京津风沙源治理五大生态建设工程累计投资 1220 多亿元。对水土流失综合防治、三峡库区、滇池流域水污染防
8、治、塔里木河综合治理、中心城市污染治理等工程投资 450多亿元。巨额财政转移支付资金对生态保护地区因保护生态环境而影响经济发展的机会成本，或承受历史遗留生态环境问题给予了一定的补偿。但对于广大限制开发区的生态补偿仍是杯水车薪。其次是补偿方式缺乏稳定性。以 “ 项目工程 ” 方式进行生态补偿，便于操作，然而容易导致生态政策缺乏长期性和稳定性。 例如，我国最有影响的生态补偿政策 “ 退耕还林 ” 、 “ 退牧还草 ” 的补助有 5-8年的期限，期限内老百姓全靠补助生存。在政策的实施期限内，由于农、牧民为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益能够得到一定的补偿，他们会限制自己的生产和开发活动。但当期限过
9、后他们的利益得不到补偿的时候，为了基本的生活和发展需求，他们就不会再从保护生态环境的角度去限制自己的生产和开发，可能出现新一轮的生态破坏。 五、完善我国限制开发区生态补偿立法的建议 针对我国生态补偿立法 “ 难产 ” 的现状以及限制开发区生态补偿立法等方面存在 的问题，我认为只有找到合适的切入点，发掘出自身的潜力与创造力 思想汇报 ，我国限制开发区才能得到更好的保护，其生态补偿立法才能更加完善与进步。 （一）限制开发区的生态补偿立法应坚持以下原则： 1、可持续发展原则 “ 可持续发展 ” 强调的是生态、社会、经济的全面、协调发展，现阶段，我国政府提出的建设 “ 生产发展、生活富裕、生态良好 ”
10、 的和谐社会的理论，在很大程度上，是对可持续发展认识的系统和深化。生态良好是生产发展和生活富裕的前提和保证。建立和完善生态环境补偿机制，正是实现人口 、经济、社会和谐发展这一目标的重要途径和有效形式。 2、生态保护优先兼顾经济效益原则 生态效益补偿法律机制就是以解决资源的生态价值和经济价值所存在的冲突为己任的。长期以来，人们对于自然资源的开发利用更多关注的是经济效用，很少甚至根本不考虑生态效益。生态补偿法律机制的建立应凸显资源的生态价值。生态效益和经济效益是相辅相成的，一旦生态效益丧失，其经济效益最终也将受到影响。 （二）相关补偿立法的完善的建议 1、明确补偿对象 对于限制开发区域来说，其补偿
11、的对象主要有三个 ，一是限制开发区域所在的地方政府，二是生活在限制开发区域的居民，三是限制开发区域需要开展的各类生态工程建设。对于限制开发区域的地方政府，由于被划为限制开发区域，其妨碍主体功能的经济活动受到限制，势必会造成地方财政的减收，影响基层政府的正常运转，国家要通过财政转移支付等形式，对减收的这部分给予相应的补偿。对于生活在限制开发区域的居民，由于国家的退耕还林、退牧还草等生态工程建设，将会对这些居民的生产和生活产生不利影响，国家应该对这部分损失给予相应的补偿。对于限制开发区域的生态建设，由于限制开发区域生态地位的特殊 性，限制开发区域的生态建设投入要高于其他地区，对于高出的这部分开支，
12、国家应该给予相应的补偿补助，以保障限制开发区域生态建设的顺利进行。 总结大全 2、完善补偿标准和补偿期限 为了保障限制开发区域主体功能的发挥，必须制定符合当地发展水平和特点的补偿标准和补偿年限。就补偿标准来看，不论是退耕还林，还是生态公益林补偿，都普遍存在补偿标准偏低的问题。例如，陕西安康旬阳农民在坡度大于 25度的坡耕地上种植烟叶的经济收益在 1000元左右，而退耕还林后获得的经济补偿只有 210元，远远低于农户退耕前的经济 收益，因此开展退耕还林的阻力很大。生态公益林的补偿标准也较低，不能满足管护和抚育生态公益林的需求，使地方政府、林业部门和林农损失的经济利益得不到补偿 iv。例如甘肃的天
13、祝县作为流域上游，为保护生态环境和履行涵养水源的责任需要投入大量的资金进行生态保护，在生态建设和管护方面的资金也大部分由天祝承担，每年要投入生态保护和建设资金 1135 万元，给地方带来沉重的财政负担。因此，建立限制开发区域利益补偿的长效机制势在必行。 结语：破坏资源环境就是破坏生产力，保护资源环境就是保护生产力，改善资源环境就是发展生产力。在 当前的形势下，制定一部生态补偿法的时机已经成熟，以立法形式确立完善的、统一的生态补偿机制，是确保在公平、合理、高效的原则下，落实环境保护的最有效的手段。它的建立，不仅有利于从根本上改变生态效益无偿使用、生态保护和建设者只有投入而无回报的不合理状况，而且
14、有利于实现人与自然的和谐发展，最终实现我国的可持续发展！ 参考文献： 国务院印发国家环境保护 “ 十一五 ” 规划，国务院以及国家环境保护部联合下发， 2007 年 11 月印发 2008 年浙江省生态环保财力转移支付试行办法，浙江省人民政府 网，2008 年 6 月 生态补偿条例起草工作启动暨起草领导小组、工作小组和专家咨询委员会成立会议，国务院办公厅， 2010 年 4 月 26 日 陕西省人民政府信息公开条例 ，陕西省人民政府网， 2008 年 6 月 盛华仁 全国人大常委会执法检查与跟踪检查有关环境保护法律实施情况的报告，载 全国人民代表大会常务委员会公报， 2006 年第七期 蔡守秋 新编环境资源法学，高等教育出版社， 2009 年版 中国生态补偿机制与政策研究组，中国生态补偿机制与政策研究，科学出版社， 2009 年第二版 陈祖海西部生态补偿机制研究，民族出版社， 2008 年 12 月 李福春吉林省发改委 2009 年工作汇报，吉林省发改委， 2009 年 12 月
