1、林业资源型城市转型个案研究 摘要：资源型城市转型面临着接续产业发展乏力、失业、基础设施落后、社会保障明显不足等问题。本文以内蒙古根河市为例，就林业资源型城市发展困境及如何实施转型战略进行探索。 关键词：林业资源型城市；转型战略；根河市 据统计，我国共有资源型城市 118个。其中，东北地区 35个，占 29.7，林业资源型城市 18 座，占 51.4。根河市是典型的林业资源型城市，地处大兴安岭腹地，是联系大兴安岭南北与东西的枢纽城市。根河市是一座因林而建、因林而兴的典型纯国有林区城市，森林覆盖率为 87.2，林业人口 12 万人，占总人口的 72.8。但该市接续产业发展乏力，资源型城市积累的问题
2、在这里比较集中，失业、基础设施落后、社会保障明显不足等问题比较严重，加之生态环境的约束，城市的发展步履维艰。根河市面临的社会经济发展问题集中了我国资源枯竭 型城市、生态功能重要地区、生态脆弱地区及作为国家 “ 限制开发区 ” 的众多矛盾，问题十分典型。研究根河城市转型问题，对资源型城市的可持续发展有积极的借鉴意义。 一、根河市城市发展现状 根河市是纯国有林区，是典型的资源城市。市内驻有大兴安岭森林集团所属的五大森工公司和板业集团，森工企业历史欠账多、负担重，下岗分流人员比重大，社会保障体系脆弱。 1998 年国家对大兴安岭地区实施 “ 天然林保护工程 ”( 简称 “ 天保工程 ”) ， “ 天
3、保工程 ” 的实施，使根河市木材采伐量大幅削减，木材采伐量由 1998年的 184.3万 立方米削减为 2007年的 86.7 万立方米，木材加工企业原材料供应不足，企业效益下降甚至亏损，直接导致大批林业工人下岗或转岗，给林区经济发展带来极大困难。林区就业也趋于停滞状态，大量人员失业。 2007 年，全市享受低保人口 2.17 万人 (占总人口的 13.2 )。其中，林业人口占 60，这还不包括已买断工龄超过五年而应享受低保的 5 000 多林业工人。据呼伦贝尔市市政协调研组2006 年的调研报告，林区百户职工家庭中，温饱线以上的有 39 户，达不到温饱线的有 61 户。 (一 )主导产业 “
4、 断裂 ” ，经济结构失衡 长期以来，根河市一直把主要力量用在林木资源的开发上，其它产业没有得到相应的发展。根河市现有的主要产业为矿产开发、旅游业、特色种植、养殖业，但由于基础设施比较差，配套能力不强，主体功能区政策及环境治理水平与资金的缺乏、企业经营管理水平相对较弱等一系列因素，使替代产业发展乏力。经过 50 多年的采伐，森林资源蓄积量大幅度减少。随着 “ 天保工程 ” 的实施，建立在原木采伐基础上的经济体系面临着资源供给的严重制约。五个森工公司产值平均下降 7.06，以林业经济为主体的地方经济增速下滑， 1998 2008年地区生产总值年均 增长 3.7，远低于同期全国的平均水平。资源依赖
5、型经济的衰退，对根河市经济发展产生重大影响。 (二 )经济发展水平落后，政府提供公共服务水平低 根河市经济发展水平落后，自身积累能力差，政府提供公共服务和公共物品的能力低下。主要经济发展指标与全国平均水平相比有较大差距，严重依赖资源开采，经济结构单一，特别是实施 “ 天保工程 ” 后，地方财政非常困难，积累能力差，致使政府无力提供均等化的公共服务和公共物品。地方政府财政收支缺口不断加大， 2007 年财政收入不足 1 亿元，而财政支出达 4亿元以上，更无力达到 企业退休人员养老金和城镇居民最低生活保障金等财政兜底的要求。给、排水设施建设落后，大多数居民不能安全饮水。根河市区给水工程现有供水能力
6、为 1.5 万立方米日，用水户数为 3 300 户，用水人口为 2.85 万人，用水普及率为 36。市区排水设施趋于空白，没有完整的污水排放系统。大量污水未经处理，势必造成地下水的污染。 (三 )体制性矛盾突出 根河市因林设市，是典型的 “ 林业挺进 以场定居 地方政府跟进 ”的模式，形成林 (林业 )地 (地方政府 )两套系统并存的状况，地区资源难以整合。一方面，林场归部门所 有，各城镇处于地方政府与林业管理部门两层皮的状态，形成地方政府与林业企业分割的局面。另一方面，在林业企业内部政企不分，企业办社会现象十分突出，巨大的社会负担使企业难以按照现代企业制度深化改革和发展。国有林区的体制是一大
7、难题，林权是矛盾的焦点。林业企业不仅拥有城市绝大多数的人口，而且拥有绝大部分的林地空间。这样，一方面地方政府没有林权，也就没有土地使用权，也没有林地之下矿物资源的探矿采矿权，地方政府可以使用的自然资源非常有限，地方经济发展是无米之炊，因此十分乏力。另一方面，企业 “ 办社会 ” 的负担极其沉重。 二、根河市城市转型的基础和困境 (一 )城市转型的基础 根河市产业资源丰富，替代产业具有较强的发展潜力。一是矿产资源丰富，处于得耳布尔与大兴安岭两大成矿带交错地区，蕴藏着丰富的有色金属等矿产资源。二是根河市大陆性寒温带湿润气候具有 “ 长冬无夏，春秋相连 ” 的特点，独具特色的冷资源使特色种植、养殖业
8、资源丰富，在发展狐、貂、獭兔、驯鹿为主的特色养殖业和以野生浆果蓝莓、卜留克、食用菌、山野菜、中草药等为主的特色种植业方面具有较强的潜力，并且根河市特色养殖业和特色种植业已具备一定的基础，根河市已 初步形成了以貂、狐养殖为主的特色养殖基地 (主要分布在金河镇、阿龙山镇 )和以食用菌栽培为主的特色种植基地 (主要分布在好里堡镇、满归镇 )。三是生态旅游资源丰富，境内有汗玛自然保护区、奥科里堆山、根河断桥碧波山风景区、鹿鸣山风景区、伊克萨玛风光、第二北极村满归、潮查原始森林景观区等诸多自然景观，独具特色的敖鲁古雅鄂温克民族风情、森工文化等构成了引人注目的人文景观。近几年，根河市旅游业发展较好，根河市
9、已成为呼伦贝尔市旅游资源的核心地带。四是木材精深加工潜力仍较大。尽管自1998 年国家实施天然林保护工程以来，根河市木 材采伐量锐减，但至今仍保持了 86.7 万立方米的采伐量，全市森林覆盖率为 87.2，活立木蓄积量15 272万立方米，人均占有林木 922立方米，未来可利用林业资源的稀有性、独特性等比较优势，发展木材的深加工、细加工，延长产业链条。 (二 )城市转型困境 根河市城市转型面临以下困境：一是根河市本身没有能力支付转型的社会成本。城市转型的社会成本主要包括五个部分，即岗位创造成本、隐性失业显性化成本、社会救济成本、人力资本投入及制度节约成本。而根河市经济发展水平落后，自身积累能力
10、差，主要经济发展指标 与全国平均水平相比有较大差距，地方财政非常困难，根河市每年财政收入不足 1亿元，而财政支出要达 4亿元以上。财政收入中，剔除用于经济发展、环境保护的支出，能用来解决社会问题的投入很少，根河市自身脆弱的经济供给能力无法满足城市转型社会成本的需求。二是地理条件上的比较劣势。根河市处于边缘区位，与内蒙古经济中心城市距离较远，而且也不在东北区经济中心的辐射范围内，增加了生产过程中的运输成本。同时，也难以接受发达地区流出的资金、人才和技术等生产要素，属于市场的边缘地区。交通条件较差、经济社会发展的外部推动力量不足，给资源 型城市转型造成一定困难。三是体制性障碍难以逾越。由于根河市与
11、多数资源型城市相似，企业体制仍然是政企不分的计划经济体制，导致企业机构臃肿，冗员负担沉重，与地方政府常常发生矛盾，发展无序，无法形成区域经济发展的合力，制约了资源型城市的顺利转型。 三、根河市实现城市转型的战略 根河市的城市转型要遵照国家 “ 主体功能区划 ” 和 “ 资源型城市可持续发展 ” 战略的总体部署，借鉴生态经济发展的一般模式，同时充分挖掘自身的生态资源优势，在制度创新、重点产业选择、空间管制模式、生态移民和环境治理等方面制定城市转型 战略： (一 )制度创新战略 根河市面临的经济社会发展问题集中了我国资源枯竭型城市、生态功能重要地区及作为国家 “ 限制开发区域 ” 的众多矛盾，解决
12、问题的过程是长期的，所以制度建设非常重要。可在根河市进行下列制度建设的试点：第一，进行国有林区的林权试点改革，培育林权市场，完成对国有林业企业的现代企业制度改造，发挥政府的职能，最终在体制上实现转轨，在发展方式上实现从粗放到科学发展的根本性转变。第二，建立针对资源开发 (利用 )企业的生态补偿机制，通过制定进入林权市场的门槛，通过征收资源税、生态恢复准备 金等制度使企业切实承担起资源与生态环境保护的社会责任。第三，探索建立地区之间的 “ 生态交易 ” 制度，鼓励经济发达地区 (“ 优化开发区域 ” 和 “ 重点开发区域 ”) 向生态功能区投资，换取本地 “ 生态 (或土地 )份额 ” ，同时实
13、现对限制开发区域的 “ 生态服务 ” 提供补偿。 (二 )培育接续产业战略 产业发展是经济发展的基础，没有产业做支撑，经济发展就成为无本之木，要解决根河市城市面临的诸多问题，必须以产业发展作为支撑。强化绿色接续产业开发，提高城镇就业吸纳能力。依托区域内丰富的生态资源，加强环境友好型产业的开发力度 ，为人口向中心城镇迁移提供保障。在接续产业选择上要秉持生态经济的理念，坚持生态、环境和经济等综合效益最大化原则，在开发过程中通过清洁生产、循环经济等技术手段实现生态效益和经济效益的共赢，并使当地居民在产业开发中得到实惠。依据根河市的现状，重点培育旅游业、有色金属采选业、特色种植和养殖业、林产加工等接续
14、产业，发展木材深加工、细加工，提升木材加工业的质量和效益，形成以开发和转化当地丰富生态资源为基础的生态经济型产业体系，加快根河市经济转型的步伐。 (三 )借助外力战略 落实国家提出的 “ 衰退产业 援助机制 ” 和 “ 资源开发补偿机制 ” 是资源型城市实现社会经济转型的根本条件之一。在自身积极努力的同时，争取国家、省给予的财政转移支付。积极争取生态补偿和生态援助等外部推动。依托根河市的实际情况，以资源型城市转型、生态补偿、生态经济援助、限制开发区域等名义，通过多种渠道争取国家和各级地方政府的扶持。同时，加大对外宣传力度，并在宣传方式上进行创新，吸引域外资本支持根河市的经济转型和生态经济开发建设。 (四 )生态功能保护战略 根河市地处大兴安岭腹地，生态功能极其重要，因此，在今后的城市转型进程中要 不断加强在生态建设和环境治理等方面的投入力度，根据当地的自然环境和经济社会条件开展一系列有针对性的生态环境治理工程，逐步解决因以往过度开发所导致的森林生态系统退化、水土流失等环境问题，遏制当地生态系统的退化趋势。
