1、发展中国家的公共管理,小组成员：赵硕 王亚博 刘雷 张凯旋,目录,发展中国家的传统模式,01,1.政府的角色2.官僚制模式 3.公共企业 4.发展行政,发展中国家：政府成为经济的主角20世纪五六十年代，发展中国家从独立中诞生，政府在经济与社会中发挥着一种最大化的作用。新干涉主义信条的影响，强调市场失灵的普遍存在，赋予国家在矫正市场失灵中的核心地位。20世纪60年代，国家几乎已介入经济的每个方面。缺点：以增加国家费用为代价官僚制的运行常常脱离其所在的社会，形成与国人格格不入却受到西方和外国企业普遍认同的精英阶层。,政府的角色,发展中国家：政府成为经济的主角20世纪五六十年代，发展中国家从独立中诞
2、生，政府在经济与社会中发挥着一种最大化的作用。新干涉主义信条的影响，强调市场失灵的普遍存在，赋予国家在矫正市场失灵中的核心地位。20世纪60年代，国家几乎已介入经济的每个方面。缺点：以增加国家费用为代价官僚制的运行常常脱离其所在的社会，形成与国人格格不入却受到西方和外国企业普遍认同的精英阶层。,官僚制模式,定义：简单来说，就是指政府为了解决市场失灵问题，即出于向社会公众提供必不可少的公共产品和服务、解决外部效用问题、增进社会公正、调节和平衡宏观经济发展等目的建立和经营的企业。内涵：指持续存在的、以为社会提供具有公共性质的产品和服务为主要经营活动的、具有一定盈利目标、受到政府特殊管制措施制约的组
3、织化经济实体，又称公益性企业首要目标：为社会提供公共产品和服务，而且公共企业将受到政府的管制。,特点,公共性经营活动收政府影响的程度较高，并且服务于公共目标，而不单纯为目的,企业型从事生产、销售商品或服务等经营性活动,公共企业,为何要推行公共企业：1、资本和资本市场的长期短缺，使得私人所有制意味着外资所有制。在多数情况下，没有私营部门愿意为国家建设提提供公共服务，国家必须通过公共部门进行所需的基础设施建设。2、20世纪50年代和60年代废除殖民化的过程中，公共企业被认为是一种合适的组织形式。公共企业的实际发展状况：很多公共企业并没有成为国家发展的代理人，而仅仅为其管理者和劳动者的权利服务,公共
4、企业,存在的问题：1、低盈利、低投资回报率和缺乏战略2、管理人员缺乏培训和指导3、组织结构效率低下并且人浮于事4、财务控制系统不良，沉重的财政负担5、政府监管乏力6、政治干预7、国有企业受到私人、官僚、风险合伙人的“机会主义的滥用”,公共企业,案例20世纪60年代末，赞比亚的公共管理部门大约占所有经济活动的80%，而私营部门只占其余的20%。这些公共企业组成一个叫齐姆科的控股公司，由它控制着其他的企业，然后由政府，尤其是赞比亚政府控制着齐姆科。1960年到1990年赞比亚经济年平均增长率是-1.9%，而其他低收入国家平均实际增长率是2.9%。,公共企业,发展行政学是研究一个新成立的国家，以增加
5、或改进技术，程序和组织制度来提高国家的行政能力。二战后，在发展中国家相继开展的一种单一行政模式，发展行政：是产生于前殖民国家的行政理论和程序运用到发展中国家，以促进他们经济的“现代化”，从而加速发展，最终与西方国家旗鼓相当。“发展行政被认为是建立在专业取向、技术能力、在政治和意识形态方面保持中立的官僚极其的基础之上的。其外在产出是优先进行制度建设以促成现代化”德威迪和亨德森,发展行政,二战后，发展中国家原则：正式的官僚原则发展行政实现“现代化”存在着这样的问题：缺少进行社会、经济、文化和政治变革所必须得一系列条件，这些条件包括扩张性的经济基础、税基、收到专业培训的劳动力、政治合法性、文化世俗性
6、、普适性、相对开放的社会，以及能够记性强有力的政治上层建筑。发展行政在20世纪70年代中期由于其理论的假设受到抨击而大大地衰落,发展行政,行政模式的问题,02,传统模式的主要特点是官僚制，而新公共管理的主要特点是应用市场，那么显而易见的是，发展中国家在开始更普遍地采用市场方法的同时便已开始摒弃传统的模式。,官僚制组织只是为特殊的精英、种族、宗教利益服务的，而且首先是为自己服务的。缺乏公务员的正式评价体系，权责不明确,腐败现象严重,行政模式的问题,存在严重的“政治站队”现象,公共部门改革,03,1.政府的角色2.管理方面的变化 3.治理腐败,政府的角色,最好的政府就是最小的政府,政府在经济社会中
7、发挥最大化的作用,一个运行良好的经济需要一个运转良好的政府,许多国家进一步界定政府角色，从而远离中央计划，允许经济自由化和公共企业民营化，并对政府的管理进行改革。重要的事务常常像不重要的事务一样被砍掉。国家为应付所负担的利息而陷入债务危机，毫无顾忌的削减教育、卫生、基础设施建设等重要项目。,政府应该有效率，以适应和促进周围的环境。市场的良好运转需要一些制度保障。政府与市场是补充关系而不是替代关系,管理方面的变化,发展中国家的政治制度在表面上类似于发达国家，实际上非行政化行为仍然很普遍，表现：1、以功绩制为基础的人事制度实施起来困难重重，人员录用或晋升靠的是庇护制和门户关系2、预算不切合实际，并
8、常常在执行中根据特殊决定随意搁置一旁原因：1、基本制度的缺陷2、公共部门内外法治实施能力差3、缺少能形成伙伴关系的、倾听企业和市民社会意见的内在机制4、在制定决策、提供服务、人事实践方面完全缺乏竞争压力,管理方面的变化,建议：1、“ 制定和协调政策的强大的核心能力”，包括政治官员和公务员应具备的远见卓识，以及目标和战略重点2、“ 胜任且有效的服务供给系统”，在弹性和责任两者的关系中求得平衡，包括订立竞争性服务合同、较好的绩效及顾客反馈3、“ 收到激励的和有能力的人员”，用激励结构刺激他们取得良好绩效，包括“ 以功绩制为基础进行员工录用和晋升，适当的工资以及很强的团队精神”,执法和制度建设，并结
9、合第三个教育策略来增加腐败的“精神成本”,腐败是行政失灵的表现，所有政府官僚系统运转的方式都以员工腐败这个假设为前提设计，将会有更好的结果在项目设计时，让反腐败的官员参加项目设计并提出反腐败的方案可以极大地减少腐败,外包的程序完备、要达成的目标清晰，可以较少腐败的机会,治理腐败,马尼恩有效治理腐败的措施,管理主义模式的问题,04,1.制度安排2.公共企业民营化3.腐败4.单一模式,市场和管理主义方法是一回事，但是市场正常运转优势另一回事。发展中国家常常缺少市场运作的经验，而市场只有在具备诸多因素之后才能有效运转。在资本市场得到发展或国内的企业家成长起来之前，市场经济可能意味着外国人和外国企业有
10、较大的支配权。问题：没有有效地建立法治和强制执行合同的制度，在服务提供向采取合同安排的转变过程中将会出现明显的问题。合同制在其结果易于指明时最为有效。当目标模糊并且不能以书面形式明确说明或者腐败盛行时，运用合同是不可能成功的。合同制在西方过埃及存在着较大的问题，因此在没有其他显著变革的情况下对发展中国家而言，要想脱离正式的官僚制似乎是困难的。分阶段和方法可能比假定的突然转变更容易成功。,制度安排,发展中国家公共企业民营化存在的缺陷1、市场不发达。在某种情况下，民营化将不可避免地意味着外国的所有权或某个少数人群体的所有权，而使社会凝聚力遭受风险。即使民营化是普遍有益的，但也并非总是如此。如果市场
11、是不发达的，民营化也将意味着外国所有权，并且公共事业将需要建设审慎管制。2、民营化是难以管理的，发展中国家也可能没有行政管理能力使其获得彻底的成功。,公共企业民营化,“改革公务员制度，限制政治上的庇护，改善公务员待遇，这些都表明通过给公务员提供更多的以规则为主导的激励因素也可以减少腐败”然而，事实是官僚制在发展中国家仍旧比西方国家更重要，而且为了使尘世导向的变革能够奏效，一个强大的机构必须放弃他所拥有额大量权力，而且是在政府或者市场中没有其他权力中心时主动这样做。对于在管理系统内肆无忌惮的人们而言是有机会腐败的，尤其是在承包方面，但是正如发展中国家显现出的那样，在传统的行政模式中也是有机会的。
12、管理主义是否会引发更大的道德问题，有时候并不是一件确定的事情，然而，传统制度的好处是其具有较高的行为标准，其弱点在于结果只是偶然性的。更高的透明度和自由度的信息流通对于维持管理者更高的道德行为提供了足够的诱因。但是，坚持认为存在腐败问题的国家应该遵循过时的、传统的官僚程序和进程是徒劳无益的。这样，如果提升管理是较少腐败的最好方式之一，那么缩小良好管理的可能范围也是徒劳无益的。,腐败,改革对腐败的影响胡德提出，新公共管理“假定公共服务诚信的文化是给定的”，并且“其理念的组成在某种程度上改变了过去公共服务中确保的诚信和中立”，而且改革的程度“可能会在传统价值有待检验的情况下引发衰败”德利昂和格林认
13、为，有几种制度安排有助于打击过度的政治腐败，包括“社区所有的政府、竞争型政府、使命驱动的政府、有进取精神和分权化的结果导向型政府”，以及“现代化会计和管理信息系统”。反腐败政策包括“通过民营化和撤销管制的方式重建国家，缩减其职能“。如果成功，就会把风险转移给私营部门；如果不成功，缺乏足够的监管，出现在公共部门的腐败将很容易地转变为私营部门的腐败。,腐败,发展行政的传统模式中存在错误，即使发展中国家再一次遵循另一种西方模式也可能是有问题的。特纳与休姆认为不管原因如何缺乏经验、对历史以及环境的无知或意识形态，一个强有力的国家游说集团正在对公共部门改革推行“一种放之四海而皆准的模式”，尽管组织和管理
14、理论以及经验积累的证据表明，组织中有计划变革的结果是以许多偶然因素尤其是组织环境中的因素为条件的。在一些情境中，新公共管理可能产生预期的效益，而在另一些情境中，他可能会降低效率，甚至不得不承认会产生政治的不稳定。不同的国家有不同的情况，这些情况都需要得到尊重。然而，管理主义模式应当容许不同、不同于官僚模式的方法，基本的解决方案就是对结果的管理，但是需要运用多样的、精确的方法,单一模式,小结,05,小结,任何一种管理模式都被寄予太多的期望，这些期望本身就能导致失败，如果发展中国家采用单一不变的公共管理模式，其结果不可能是成功的 如果在新型的公共管理之前，采用合同执行、鼓励竞争等制度安排，并将其作为市场经济改革的以部门，也就没有理由主张传统的官僚制模式是适合发展中国家的唯一管理形式 在进行公共部门改革之前，发展中过埃及需要一个强有力的私营部门和强大的市场，这既不是一蹴而就的事情，也不能离开与行政管理体系间接相关的基础条件。,小结,感谢一路有你,THANKS,
