1、 阿拉善盟土地利用总体规划 （ 2006 2020 年） 阿拉善盟行政公署 二 一 年三月 阿拉善盟土地利用总体规划（ 2006-2020 年） 1 引 言 土地利用总体规划是土地利用和土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据，是土地参与宏观调控和实行最严格的土地管理制度的一项基本手段，在土地利用和管理中发挥着龙头作用。 上轮阿拉善盟土地利用总体规划（ 1996 2010 年）自批准实施以来，在增强依法用地意识，保护耕地，控制建设用地规模，改善生态环境等方面发挥了积极作用，较好的促进了经济社会的持续发展。但是近几年来，全盟经济社会发展速度加快，特别是城市化和工业化快速推进，使城乡
2、面貌发生了巨大变化。今后一段时期，随着国家西部大开发战略的进一步实施，全盟经济社会仍将持续快速发展，但上轮土地利用总体规划在土地利用结构、土地利用布局等方面已明显不能适应新形势下全盟经济社会发展的客观要求，无法满足全盟各项事业发展的需要，迫切需要对现行规划进行修编。 为深入贯彻落实科学发展观，实 现全面建设小康社会宏伟目标，落实节约集约用地和保护环境的基本国策，统筹安排各类用地，保障土地资源可持续利用，保障全盟经济社会又好又快发展，盟行署组织专家进行了新一轮土地利用总体规划的修编。 依据国家有关土地利用的法律法规和方针政策，按照国土资源部和自治区国土资源厅的统一部署和要求，盟行署于 2009
3、年 3 月组织阿拉善盟土地利用总体规划（ 2006-2020 年） 2 开展了规划修编工作，于 7 月底完成了阿拉善盟土地利用总体规划大纲（ 2006 2020 年）的编制。自治区国土资源厅组织自治区土地勘测规划院、土地整理中心等单位的专家对阿拉善盟土地利用总体规划大纲（ 2006 2020 年）进行了评审，按照评审意见进行修改再次上报后，自治区国土资源厅于 2009 年 8 月正式批复阿拉善盟土地利用总体规划大纲（ 2006 2020 年）。其后，根据国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知（国土资厅发 200951 号）和国土资源部市（地）级土地利用总体规划编制规
4、程对土地利用总体规划修编提出的新要求，以及自治区对土地利用总体规划修编工作的总体部署，在多方征求自治区有关专家的建议和与盟直相关部门及旗、区各级政府沟通协调的基础上，经过进一步的论证、修改、完 善，编制形成了阿拉善盟土地利用总体规划（ 2006 2020 年）。 阿拉善盟行政辖区面积 27 万平方公里。按照本轮土地利用总体规划编制的技术规范要求，本轮土地利用总体规划的规划范围是根据2005 年土地利用现状变更调查数据确定的，因此本规划土地面积为24824262.16 公顷，包括阿拉善左旗、阿拉善右旗和额济纳旗。 本次规划以 2005 年为规划基期年，以 2020 年为规划目标年，以2010 年
5、为近期目标年。 阿拉善盟土地利用总体规划（ 2006-2020 年） 3 第一章 规划背景 第一节 土地利用现状 根据 2005 年土地利用现状变更调查数据， 2005 年末全盟土地 业务工作面积为 2482.43 万公顷，其中农用地 1317.18 万公顷，占全盟土地总面积的 53.06%；建设用地 4.41万公顷，占土地总面积的 0.18%；未利用地面积 1160.83 万公顷，占土地总面积的 46.76%。 农用地中，耕地 1.82 万公顷，占农用地总面积的 0.14%，占全盟土地总面积的 0.07%；园地 187.86 公顷，占农用地总面积比例不足0.001%，占全盟土地总面积的 0.
6、0007%；林地 77.38 万公顷，占农用地总面积的 5.87%，占全盟土地总面积的 3.12%；牧草地 1236.83 万公顷，占农用地总 面积的 93.9%，占全盟土地总面积的 49.82%；其他农用地 1.13 万公顷，占农用地总面积的 0.09%，占全盟土地总面积的 0.05%。 建设用地中，城乡用地 2.87 万公顷，占建设用地的 65.14%，占全盟土地总面积的 0.12%；城镇工矿用地 2.60 万公顷，占建设用地的58.89%，占全盟土地总面积的 0.1%；农村居民点用地 0.28 万公顷，占建设用地的 6.25%，占全盟土地总面积的 0.01%；交通水利用地 0.82万公顷
7、，占建设用地总面积的 18.71%，占全盟土地总面积的 0.03%，其中交通用地 0.76 万公顷， 占建设用地总面积的 17.17%，水利用地0.07 万公顷，占建设用地总面积的 1.54%；其它建设用地 0.71 万公顷，占建设用地总面积的 16.15%，占全盟土地总面积的 0.03%，其中风阿拉善盟土地利用总体规划（ 2006-2020 年） 4 景名胜设施用地 0.1 万公顷，占建设用地总面积的 2.32%，占全盟土地总面积的 0.004%，盐田 0.61 万公顷，占建设用地总面积的 13.83%，占全盟土地总面积的 0.02%。 未利用地中，水域用地 5.19 万公顷，占未利用地面积
8、的 0.45%，占全盟土地总面积的 0.21%；滩涂沼泽 12.09 万公顷，占未利用地的1.04%，占全盟土地总 面积的 0.49%；自然保留地 1143.56 万公顷，占未利用地面积的 98.51%，占全盟土地总面积的 46.07%。 第二节 上轮规划实施评价 为使本轮规划编制的更科学、合理，现对上轮规划实施情况进行分析评价。 一、上轮规划实施成效 （一）增强了依法按规划使用土地和管理土地的意识 中华人民共和国土地管理法规定，各项用地必须符合土地利用总体规划，确立了土地利用总体规划在土地利用管理中的地位。上轮土地利用总体规划解决了全盟土地利用和管理无规划可依的问题，使职能部门在日常管理中依
9、据规划审批土地，按照土地利用总体 规划安排项目用地，对违反规划未批先用、少批多用等违法用地行为依法查处，体现了规划的规范性和严肃性。加上广泛的宣传教育，使全社会对利用土地必须符合土地利用总体规划的观念逐步增强。 （二）重视特殊生态环境下的耕地和基本农田保护 阿拉善盟为干旱缺水、生态系统极其脆弱的特殊地区，耕地资源阿拉善盟土地利用总体规划（ 2006-2020 年） 5 十分有限。为保障土地利用总体规划划定的耕地与基本农田的数量和质量，在上轮规划实施过程中，通过建立和落实农用地转用审批和耕地 “占补平衡 ”等各项制度，使全盟的耕地特别是基本农田保护区得到有效保护。 （三）基本保障了建设用地的需求
10、 上轮土 地利用总体规划的实施，对建设用地的合理布局起到了积极的指导作用。借助国家实施西部大开发战略的机遇，盟委、行署确立了 “工业向园区集中、人口向城镇集中、劳动力向二三产业集中 ”和 “转移发展战略 ”的发展思路，使阿拉善盟经济社会发展进入了快车道，伴随而来的是建设用地规模的不断增长。在这种情况下，通过加强规划实施管理和调控，较有效地保障了建设用地的合理需求和城乡一体化进程的稳步推进，使基础设施建设不断加强，城镇化和工业化水平明显提高，农牧区生产生活条件得以改善。至 2005 年全盟各类工业园区入驻规模以上企业 70 户，阿拉善 经济开发区入驻规模以上企业 48 户，全盟工业增加值达 35
11、%以上。城乡一体化的有序推进，促进了移民搬迁步伐，累计搬迁转移农牧民达 3290 户 13497 人，并且得到了妥善安置。 （四）指导了农林牧建设，加强了生态环境保护 针对阿拉善盟地域广阔、生态环境极其脆弱的特点，上轮土地利用总体规划贯彻了 “在开发中保护、在保护中开发 ”的基本方针，确立了生态环境保护优先的理念，确定了以造林种草为主体的生态环境建设用地布局，提出了符合阿拉善盟客观实际的生态环境建设目标和措阿拉善盟土地利用总体规划（ 2006-2020 年） 6 施，有效地指导了退耕还林、退牧还草、造林种草、封育恢复植被、发展农区畜牧业等有综合效益的生态环境治理工程，加强了对生态环境的建设与保
12、护。 （五）规划在土地利用方面的宏观调控地位初步确立 上轮土地利用总体规划的实施，对加强全盟土地宏观调控与保障用地、实施土地用途管制，加强生态保护，有效控制非农建设用地规模和建设占用耕地，促进经济、社会可持续发展等方面起到了宏观指导作用。同时，与发改、城乡建设、工业、农牧业、林业、交通、水利等各部门规划在用地规模和布局方面进行了较好的衔接，对各类土地利用起到一定程度的调控作用，使土地利用总体规划在用地规模与空间布局上的宏观调控地位得到初 步确立。 二、上轮规划实施中存在的主要问题 （一）规划目标相对单一 由于当时各种因素所限，上轮规划编制对整体统筹考虑不足，规划编制以耕地总量动态平衡为主要目标
13、，遵循以有限供给制约建设用地需求的原则，所确定的规划目标集中在对耕地保护和对建设用地的控制上，规划的目标内容相对单一，导致在后来经济社会发展对土地利用的全面保障要求不相适应。 （二）建设用地布局不尽合理 上轮规划在编制过程中对建设用地需求量的预见性分析不到位，对城镇化、工业化的快速发展考虑不足，特别是对开发区的快速发展估计不足，造成对建设用地指标分配偏 少。在当前经济社会快速发展阿拉善盟土地利用总体规划（ 2006-2020 年） 7 形势下，各类用地需求也在全面快速增长，而用地指标不足的问题制约着建设发展。由于建设用地实际需求与规划布局的错位，显现出上一轮规划所确定的建设用地布局存在不尽合理
14、的问题。 （三）规划管理制度不能适应新形势的需要 上轮规划由于在建设用地布局上前瞻性和预测性不足，规划的预留建设区与实际项目选址要求不符的现象比较常见，线状工程用地和一些工业用地尤其突出，为了项目的实施，只有通过规划修改调整来解决问题。虽然规划调整可以解决规划与用地需求不相符的矛盾，但规划调整程序很繁杂，也影响用地项目报批的 效率。同时，频繁调整规划也影响了规划的严肃性。需要建立完善的规划运行评估制度。 第三节 土地利用中存在的主要问题 一、生态环境恶化、土地退化严重 阿拉善盟气候干旱，境内沙漠戈壁广布，沙漠面积约 780 多万公顷，占全盟总面积的 29%；戈壁面积约 910 多万公顷，占全盟
15、总面积的 33.7%，水资源贫乏，生态环境恶劣。在这样的环境条件下，形成了与其相平衡的极其脆弱的生态系统，植物多为具有不可替代性的超旱生种类。但近年来随着人口增加及片面追求眼前利益和经济效益，开垦林草地为耕地、扩大建设用地等不合理的土地利用，导致生态 环境有加速恶化的趋势，土地退化十分严重，特别是水源、城镇、居民点附近大面积的草场退化、沙化现象，使一些生物种类正面临着损毁消亡的危险。 阿拉善盟土地利用总体规划（ 2006-2020 年） 8 二、水资源严重缺乏 由于气候变干旱现象加重，阿拉善盟除了贺兰山区及沿山地区外，大气降水几乎不产生径流。境内的地表水，主要有东部的过境河黄河，流经阿拉善盟
16、85km，西部的额济纳河，流程长 280km，所以地表水资源极其有限。地下水资源本来就十分贫乏，由于过度超采，地下水位逐年下降，水质恶化。加之人类生产活动加剧，用水量逐年增加，水资源匮乏已经成为制约阿拉善盟经济和社会发展的最 大制约因素。 三、土地利用率低，原始利用特点显著 阿拉善盟未利用地面积大，多达 1160.84 万公顷，占全盟土地比重大，总体全盟土地利用率较低。已利用土地中，优质土地数量很少，集中分布在荒漠绿洲和引黄灌区。就利用方式而言，粗放经营的现象、原始利用的特点仍然十分显著。 四、基础设施建设薄弱，发展比较滞后 近年来阿拉善盟虽然进入快速发展轨道，但由于区位条件和历史原因，全盟经
17、济发展水平和经济规模与自治区先进盟市相比差距较大。投资于交通、水利、通讯、环境保护等基础设施建设方面的资金相对不足，基础设施建设薄弱，发展相对 滞后。基础设施建设薄弱在一定程度上也成为土地资源有效开发利用的制约因素。 五、生态绿洲开发不尽合理，农牧业基础建设薄弱 生态绿洲是全盟农牧业存在和发展的基础，但目前存在着绿洲开发不尽合理和农牧业基础建设薄弱的问题。主要表现在过度开垦土地阿拉善盟土地利用总体规划（ 2006-2020 年） 9 造成开垦地多，灌溉水不足，同时，也存在粗放用水大水漫灌的情况。另外，受自然与社会经济条件的局限，目前畜牧业难以摆脱靠天养畜的被动生产局面。种植业方面，在已开发的绿
18、洲中，田、水、林、路等综合配套设施建设较弱，绿洲农业所依托的防护林有限，水利设施存在老化、低效等问题。 六、土地有 效利用率较低，建设用地单位占地率偏大 阿拉善盟人口虽少，但建设用地单位占地率偏大，无论是人均占地指标还是单位产值的用地指标均偏高。全盟人均城镇工矿用地面积1764.24 平方米。全盟工矿用地每万元产值占地 3040 平方米，单位面积生产效益不高。尤其是由于旧城改造费用高，城镇建设普遍以新区开发为主，导致城镇规划区内土地利用率低，布局散乱，各项配套设施的建设标准低，建筑密度和建筑容积率低，国有土地资产不能充分发挥效益，城区还在不断向外扩张。农村牧区居民点分散，各类废弃地没有很好的治理，对生态环境保护。 七、矿产资源 开发利用与环境保护不协调 受区位、交通、资金、技术和劳动力素质的制约，阿拉善盟矿产资源开发利用强度不大。但在开发利用过程中，存在乱采、滥挖、以采代探、破坏地质环境等现象，导致了矿产资源的浪费和对土地与生态环境的破坏。 第四节 未来面临的机遇和挑战 一、发展机遇
