1、1 东北内蒙古等重点国有林区 天然林资源保护工程实施方案 前 言 从 1997 年初开始，原林业部根据党中央、国务院领导同志的指示精神，组织研究编制了重点国有林区天然林资源保护工程实施方案，并于 1998 年启动了重点国有林区天然林资源保护工程。 1998 年特大水灾之后，根据中共中央国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见（中发 199815 号）关于“全面停止长江黄河流域上中游的天然林采伐，森工企业转向营林管护”的精神，国家林业局在原重点国有林区天然林资源保护工程实施方案的基础上做了进一步调整和补 充，加大了天然林资源保
2、护工程实施范围和保护力度，将长江、黄河上中游地区部分地方森工企业和国有林场纳入了工程实施范围，工程实施范围由原来的 12 个省（区、市）国有重点森工企业扩大到 18 个省（区、市）的国有和地方森工企业，编制了重点地区天然林资源保护工程实施方案 ， 于 1998 年 12 月 7 日上报国务院。 1999 年 2 月 27 日温家宝副总理主持会议，对方案进行了审查，并作了重要指示，根据会议纪要精神以及各部门提出的意见，我局进行了大量的协调、调研工作，并对方案作了进2 一步修改完善，于 1999 年 8 月 19 日正式上报国 务院请求审批。1999 年 8 月 25 日国务院第 46
3、 次总理办公会议对方案进行了审议 ， 根据会议纪要精神 ， 我局就工程实施范围、建设内容、主要任务、投入政策等问题进行了重大调整。 一是把解决长江上游、黄河上中游地区生态建设问题摆在突出的位置。提出了将天然林停伐、宜林荒山荒地造林种草以及陡坡耕地退耕还林（草）统筹推进的总体思路 ， 编制了长江上游、黄河上中游地区生态建设总体规划。按照国务院西部开发领导小组的部署 ， 坡耕地退耕还林（草）需要先行试点，为此 ，我局组织编制了长江上游、黄河上中游地区退耕还林（草）试点示范实施 方案。已由国家林业局、国家计委、财政部正式行文下发有关省（区、市）实施；同时，考虑到长江上游、黄河上中游地区天
4、然林资源保护工作已开展两年 ， 不能中途停止，我局对长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程的实施范围及建设内容进行了调整 ， 专题编制了长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案，并就工程投入和相关政策与国家计委、财政部等有关部门进行了充分的协调 ， 取得了一致意见，已上报国务院审定。 二是继续实施好东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程 ， 我局按照国务院第 46 次总理办公会议精神，就加强东 北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护、调减木材产量和3 分流安置富余人员问题，先后派出 6 个调查组进行了专题调研，并根据国家财政的承受能力，对原上述林区天然林资源保护
5、的总体思路、实施重点及相关扶持政策进行了重大调整。调整后，我局再次与财政部、国家计委、劳动和社会保障部、国家经济贸易委员会、中国人民银行、中国工商银行、中国农业银行等部门做了进一步协调，取得一致意见后，形成了东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案。 2000年 7月 7日国务院第 71次总理办公会议审议了国家林业局提报的东北、内蒙古等 重点国有林区天然林资源保护工程实施方案，同意继续实施东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程，同时要求抓紧研究落实有关政策措施，并对实施方案作进一步的修改补充和完善。据此，我局一方面组织力量对会议提出的有关问题，会同有关部门进行深入
6、研究，另一方面，对工程实施情况再一次进行了认真总结，在上述工作基础上，形成了此东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案（修正案）。 4 第一章 工程基本概况与实施天然林保护工程的必要性 天然林资源是我国森林资源的主体，在维护生态平衡、提高环境质量 及保护生物多样性方面发挥着不可替代的主体作用，具有良好的生态效益和环境效益。目前我国的天然林面积约 13.1亿亩，约占全部森林面积 20.1 亿亩的 65%，大体上分为四种情况：一是处于基本保护状态的天然林，主要包括 552 个森林类型的自然保护区、 874 个森林公园、尚未开发的西藏林区等，面积为
7、3 亿亩左右，约占天然林总面积的 23%；二是零星散布于全国各地的天然林，面积为 1.6 亿亩左右，约占天然林总面积的 12%；三是集中连片分布于长江上游、黄河上中游地区天然林 4.6 亿亩，约占天然林总面积的 35%；四是亟待保护的位于东北、 内蒙古等重点国有林区天然林面积 3.9 亿亩，约占天然林总面积的30%。 东北、内蒙古国有林区是我国天然林资源分布最集中、资源最丰富的国有林区 ， 该林区地处我国大、小兴安岭和长白山脉，生态地位非常重要，既是松花江、嫩江等水系的发源地，又是松嫩平原、松辽平原、三江平原粮食基地和呼伦贝尔草原牧业基地的天然屏障，这一地区还是满族、蒙古族、朝鲜族
8、、鄂温克族、鄂伦春族等少数民族聚居区。林区的可持续发展，对繁荣边疆和5 少数民族地区经济，保障社会稳定发挥着巨大作用。同时，该林区也是全国最大的木材生产基地，其木材产量占全国 木材总产量的三分之一。 海南省是我国面积最大、生物多样性最丰富的两大热带雨林之一，生态环境保护意义十分重大；新疆自治区天西、阿尔泰等国有林区是保护天山、阿尔泰山两大山脉生态环境、涵养水源以及控制雪线上升的重要屏障。 建国以来，东北、内蒙古等国有林区共向国家提供木材约10 亿立方米，但在为国家建设作出重大贡献的同时，自身也付出了沉重的代价。林区人口急剧膨胀，经济负担日趋沉重，导致森林资源过量采伐，天
9、然林资源锐减，特别是当前采伐的天然成过熟林又主要集中在高山陡坡、江河两侧及源头，这些地区又正是生 态保护的重点，特别是东北、内蒙古林区，到目前为止，仍有 109 万森工企业职工 ， 近 300 多万林区人口以及周边社会靠采伐天然林来维持生存，不少地区已开始采伐天然中龄林，更加剧了资源的过度消耗，导致生态环境进一步恶化。这种状况如继续下去，整个东北、内蒙古地区的生态屏障将不复存在，东北大粮仓及周边重要牧业基地将失去生态保护，必然会对国民经济及社会可持续发展带来极大影响。为此，对东北、内蒙古国有林区天然林资源实行有效保护，扭转森林资源锐减趋势是当务之急，刻不容缓。 6 第二
10、章 工程实施情况与基本经验 从 1998 年起，天 然林保护工程在云南、四川、重庆、贵州、陕西、甘肃、青海、新疆、内蒙古、吉林、黑龙江（含大兴安岭）、海南等 12 个省（区、市）的重点国有林区开始实施。国家在财力十分紧张的情况下，投入了巨额资金支持了这项工程。 1998 1999 年，国家共安排投资 101.7 亿元（国家债券投资 64.5 亿元，中央财政专项补助资金 37.2 亿元）。其中，国家对东北、内蒙古、新疆、海南等省（区）的国有林区天然林保护工程共安排投资 64.4 亿元，其中国家债券投资 32 亿元 (1998 年 16.8 亿元，1999 年 15.2 亿
11、元 )，中央财政专项补助资金 32.4 亿元（ 1998年 9.6 亿元， 1999 年 22.8 亿元）。在各级党委、政府的重视和周密组织以及有关部门的积极配合下，工程建设取得了良好的成效：一是在工程区内按步骤大幅度调减木材产量，调减木材产量312 万立方米，占应调减木材产量 751.5 万立方米的 42%。使工程区内 4.2 亿亩森林资源得到了有效管护。同时，在工程实施中，加强宣传工作力度，通过电视、广播、报纸等新闻舆论工具广泛宣传发动，做到家喻户晓；林业、公安、政法、监察等部门齐抓共管，强化对违纪违法行为的执法，做到发现一起，严厉查处一起，并公开曝光，大力营造全 社会关注保护森林资源、执
12、法护林的氛围；二是加快了森林植被恢复，通过封山育林、人工促进天7 然更新、人工造林等方式完成生态公益林建设 1848 万亩，森林抚育 1616 万亩；三是通过森林管护、公益林建设及种苗建设等途径分流安置职工 10.9 万人；四是强化了森林资源管理，基本控制了森林的超限额采伐和乱砍滥伐；五是保持了林区社会稳定和经济发展。 为了搞好工程的组织实施和监督管理，国家林业局和各地林业主管部门牵头，加强了对天然林保护工程的实施管理。 一是加强对工程的组织领导。国家林业局成立了天然林保护工程领导小组，并相应设 立了天然林保护工程管理中心和工程资金稽查办公室，负责天然林保护工程实施的管
13、理和工程资金的使用检查及监督。在地方各级政府高度重视下，有关省、地、县和国有森工局也相应建立了由主要领导或分管领导任组长的工程领导小组，统一组织实施并协调工程建设中的重大问题。 二是搞好工程规划，编制作业设计，将任务逐级落实。 三是强化监督检查。我局两年来先后派出了 50 余个工作调研组，赴各工程区进行调研和检查工作，及时指导和研究解决工程实施中的问题。在工程实施中，还会同国家计委、财政部、审计署、监察部等有关部门，对天保工程建设质量和进 度进行了检查、监督，对工程资金使用情况开展了专项稽查。 四是建立健全各项规章制度，规范工程建设行为。为使工程实施有章可循
14、，国家林业局会同财政部等有关部门，制定了工8 程项目管理办法、资金管理办法和会计核算办法。各地也都出台了有关的规定和办法。 当前，天然林资源保护工程正在稳步、扎实推进。 工程实施两年来的实践证明，党中央、国务院实施天然林保护工程的决策是完全正确的，受到了工程区广大干部群众积极拥护和支持。继续实施好这一工程，巩固已取得的成果，将对我国生态环境改善产生重大影响。首先是可以有效地保护好工程区宝贵的天 然林资源，改善生态环境，促进工程区乃至我国经济社会可持续发展；其次，通过按地域实施森林分类经营，有利于加快后备森林资源培育，特别是商品用材林的培育，以满足国家经济建设对木材和林产
15、品的需求；三是从根本上解决了富余职工的分流和安置以及离退休职工养老保险，林区多年的社会问题得到妥善解决，促进了林区经济发展和社会稳定。当前，广大林区人民非常珍惜这来之不易的大好形势，社会反响是好的，普遍认为实施天然林保护工程是一项“功在当代、利在千秋的德政工程。” 工程开展以来，个别地方由于工程组织和管理措施还不够得力，也相继出现了 一些问题：如有的地方仍存在采伐禁而不止的问题；天然林保护资金挪用也时有发生等，虽然都及时进行了查处，但也说明在今后的工程实施中还要认真重视解决。 9 第三章 工程实施基本思路与主要目标 一、工程实施的范围
16、;工程实施范围包括在内蒙古、吉林、黑龙江（含大兴安岭）、海南、新疆共 5 个省（区）境内的 86 个国有重点森工企业、 16个地方森工企业、 23 个县及 12 个县级林业局（场），其中：内蒙古 17 个国有重点森工企业及 8 个地方森工企业；吉林 18 个国有重点森工企业及 4 个地方森工企业；龙江森工集团 40 个国 有重点森工企业；大兴安岭森工集团 9 个国有重点森工企业及 1个县级林业局；海南省 4 个地方森工企业及 7 个县级林场；新疆自治区 2 个国有重点森工企业、 23 个县及新疆生产建设兵团 4个团场。 工程区林业用地面积 51272 万亩，其中，有林地 42122
17、 万亩（其中天然林 39077 万亩） ， 疏林灌木林地 1780 万亩 ， 未成林造林地 2090 万亩 ， 无林地 5159 万亩，其它林地 122 万亩。 二、工程实施的基本思路 以保护生态环境和保护生物多样性为宗旨，使经济及资源平衡服从于生态环境的改善，服从于水土保持、水源涵养需要，以保护现有 天然林资源为目标，把“减产、分流、下岗”作为重点，通过森林分类区划，调整森林资源经营方向，采取有效的措施，10 调减木材产量，加大森林资源管护力度，妥善分流安置富余职工，卸掉森工企业的社会负担，进一步发挥森林的生态屏障作用，为实现国民经济和社会可持续发展做出贡献。 &nb
18、sp;三、 工程实施坚持的原则 （一）坚持统一规划 ， 突出重点 ， 分期实施 ， 稳步推进。 （二）坚持因地制宜 ， 分类指导 ， 实事求是 ， 注重实效。 （三）坚持生态优先 ， 生态、经济和社会效益相结合。 （四）坚持森工企业由采伐森林向营造林转移的原则，大多数企业的职 工转向森林保护和造林营林。 （五）坚持依靠科学技术 ， 建立强有力的科技保障体系。 （六）坚持省级政府负全责和实行地方各级政府目标责任制。 四、工程建设分期及实施的主要目标 根据国务院的有关指示精神，结合林业实际，工程期确定为2000 2010 年，共 11 年，其中， 2000 2003 年为第一期， 2004 2010 年为第二期。 到 2003 年工程区 5 个省（区）木材产量调减到位，共计调减木材产量 751.5 万立方米，实现森工企业的战略性转移。使4.95 亿亩森林得到有效管护， 48.4 万富余职工得到妥善分流和安置。 再经过 7 年左右的努力，到 2010 年，工程区天然林资源切
