1、浅析实现我国农业保护法制化的理论思考 作者：王慧颖车明诚刘大勇 WTO 农业框架协议的实质就是实行国际农产品贸易自由化，这就使加入WTO 对我国农业的影响突出体现在农业保护的法制化建设方面。如何适应WTO 新形势提出的新要求，趋利避害，进一步加快农业保护法制化建设，解决好农村现代化建设的基础性、关键性问题，是当前的重要任务。 一、农业保护法制化的对象与范围 综观当今世界各国农业保护的发展历程和成功范例，尽管各具特色，然而完备的法制却是共同的特点之一，尤其是市场经济发达国家和地区更是如此。 在社会主义市场经济条件下，农业保护法制化必须对其保护对象和范围加以科学、合理的界定。这主要包括：农业的地位
2、、农民的权力、农民的利益和农业再生产过程的保护。 1.农业地位的保护。农业地位的保护包括基础地位的保护和市场竞争地位的保护。所谓基础地位的保护，就是指维护农业在整个国民经济中的地位。这是农业保护法律化的核 心和关键。所谓对农业竞争地位的保护，是指政府通过农业保护的法制化建设，改变农业难以与其他产业开展公平竞争的状况，强化农业的竞争能力，使农业在市场竞争中取得应有的竞争地位。 2.农民权力的保护。在市场经济条件下，农民作为自主经营、自负盈亏的市场主体，在法律上应该拥有并能自主行使的权力，对于农业生产经营者应该享有的权力，政府必须在法律上予以保护。这些权力主要有生产经营决策权、生产资料的处置权、农
3、产品的处置权、政治上的民主权、经济上的管理权和监督权。 3.农民利益的保护。农业发展的深厚动力蕴藏 在亿万农民之中，充分调动农民的生产积极性，最大限度释放农民的创造力，是至关重要的。而要使农民的积极性和创造力得到充分发挥，首先就要保证农民的正当利益需求得到满足。因此，保护农民的利益，就是保证农民拥有的最基本的生产条件；改善农业的贸易条件，使农民通过市场交易至少能获得平均利润；切实减轻农民负担，坚决制止侵占农民利益的行为。 4.农业再生产过程的保护。农业保护是从生产、分配、交换和流通等再生产环节进行农业资本运行条件的改造和农业生产经营者权益的维护，它包括对农业生产过程的保护、对农产品交换过程和分
4、配 过程的保护、对农产品消费过程的保护等，不同国家根据不同的国情，对农业保护的领域会有不同的侧重点。从我国目前的实际情况看，我国农业保护必须围绕提高农业综合生产能力，增加农产品的有效供给来进行，进而实现均衡农产品供求、提高农民收入、推进农业可持续发展的目的。由此可见，我国农业保护法制化的重点应放在生产环节和农产品交换环节，放在加强农业基础设施建设、保护农业资源和农业生态环境以及促进农业科技进步等方面。 二、市场经济条件下农业保护法制化的基本功能 在社会主义市场经济条件下，农业保护法制化是应该 有明确的目标指向和功能的，主要包括强化、启动、弥补和调节功能。 一是强化功能。实施农业保护法制化的目的
5、是强化农业的基础地位，强化农业的内在功能和竞争能力，从而促进农业和农村经济的稳定发展。所以农业保护法制化应该对农业产生一种强化功能。这种强化具体表现为：强化农业意识、强化农业基础地位、强化农业基础设施、强化农业的内在功能、自身素质和强化农业的竞争能力。 二是启动功能。所谓保护农业的启动功能是通过采取必要而合理的法制化保护措施，启动、推进、激励农业的发展。在市场经济条件下，农户在生产经营过 程中会遇到一家一户解决不了的困难，这就需要政府通过农业保护法制化措施，为农户生产经营、为农民顺利进入市场提供社会化服务。这种对农业的社会化服务，其目的和功能也就在于启动和推进农业的发展。 三是弥补功能。所谓农
6、业保护法制化的弥补功能就是指对农业施以适度的保护措施，来弥补市场经济存在的某些不利于农业发展的功能缺陷，克服由市场功能性障碍带来的农业萎缩现象。主要包括弥补市场无法主动承担公共性、公益性社会职能；弥补在农业比较效益偏低的情况下，市场机制调节可能引起的农业资源利用不充分，弥补市场调节的盲目性和滞 后性。 四是调节功能。所谓农业保护法制化的调节功能就是指通过某些农业保护性措施，实现政府对市场农业的有效引导和调节，使农业的发展既符合国家的方针、政策和国民经济的整体规划、总量要求，又与市场需求及其变化趋势相吻合，克服完全的市场调节可能引起的农产品供求总量失衡和供求结构的矛盾，促进农业的稳定、持续发展。
7、 三、实现农业保护法制化的基本思路 从当前来看，要实现我国农业保护的法制化，应着重抓好以下几方面的工作： 1.建立健全农业保护法律体系。 完善的法制，既是市场 经济健康发展的保护，也是调节市场经济运动的重要手段，农业法律体系是社会主义经济法律体系的一个重要组成部分。只有加强农业立法，建立和完善农业法律体系，才能更好地适应我国农业保护法制化的要求。第一，农业立法的指导思想和基本原则。我国农业立法的指导思想是，按照社会主义市场经济体制的要求，从我国农村的实际出发，以农业法和农业技术推广法的基本原则和内容为依据，以制定与 “ 农业两法 ” 相配套的法律法规为主线，以保护农业和促进农村经济发展为宗旨，
8、突出重点，全面推进，尽快建立健全农业的法律法规体系。根据这一指导思想，在 制定农业法律法规时，要注意遵循加强农业、保护农业的原则，保护农民利益、调动农民积极性的原则，巩固和发展农村改革成果的原则，反映中国国情、农情，同时借鉴国外有益经验的原则。第二，农业立法的基本框架和主要内容。根据社会主义市场经济的发展要求，结合我国农业和农村经济的具体实际，我国当前和今后一段时期农业立法的基本框架、主要应突出关于农业生产经营体制的立法、关于农业生产的立法、关于农产品流通的立法、关于农业投入的立法、关于农业科技与教育的立法和关于农业资源与环境保护的立法。此外，还应加强与农业法律相配套的行政和涉农 部门的法律法
9、规建设，以确保农业法律法规的贯彻实施。第三，农业立法的主体和方法。在农业立法中，应坚持以国家立法为主，任何地方性的法律都不得与国家法律相抵触。但是，我国是一个发展中的农业大国，各地的情况千差万别。因此，各地既要维护国家法制的统一和尊严，遵循国家法律法规的原则要求，又要善于从本地的实际出发，制定和颁布一批地方性、针对性、操作性强的地方法律法规。但是，任何一个部门在制定法律法规时，都必须自觉地维护国家的根本利益，如果过分追求部门利益，就会影响国家法律的权威性。因此，对于一些重大的农业法律法规，应由人 大和政府的法制机构牵头，组织有关部门共同研究制定。必须确定农业行政主管部门和涉农部门的职责、权限，
10、以减少各部门间摩擦，保护立法项目的顺利完成。在立法时可以先粗后细，先易后难。随着实践的发展再逐步完善，总结提高。要坚持成熟一个制定一个，成熟一条制定一条，把那些经过实践检验成熟的农村基本政策、措施用法律的形式加以规范和巩固，以增加其稳定性和可靠性。 2.保障农业法律法规的贯彻实施。 中国的农业，是一个比较效益低下的弱质产业，中央和地方对它的重视程度是很难取得一致的。在这种情况下，农业的执法难 度比较大。因此，加强农业执法工作，是当前我国农业法制建设的一项重要任务。第一，要进一步明确和规范执法的主体。农业行政管理机关是农业执法体系中的主体，许多农业法律法规的贯彻实施都要由农业行政主管部门承担。因
11、此，建立一个高效、权威的农业行政管理机构，明确和规范农业执行的主体，是搞好农业执法的组织保证。第二，要进一步强化农业执法的力度。在农业执法过程中，既要明确农业法律法规的执法机关，又要切实赋予执法机关以必要的执法权力，使其拥有必要的权威。第三，要切实加强农业执法监督。通过监督，不仅要发现问题，而且要及时、严肃 地解决问题。对违法或不正当的行政行为，要依法纠正和查处。对执法过程中产生的矛盾，要及时协调解决。对涉及全局或群众切身利益的问题，要积极开展执法检查，督促执法单位履行法定职责。还要研究和解决执法中存在的问题，不断提高农业行政执法水平。 3.切实加强对农业法制建设的领导。 农业法制建设是一项系
12、统工程，既要抓好农业立法工作，又要抓好农业执法工作。在社会主义市场经济条件下，加强农业法制建设，是摆在我国各级政府和农业部门面前的一项艰巨的任务，各级政府必须切实抓好这项重要工作。第一，认真抓好农业普法 工作，切实增强农业保护法制化意识。农业法律法规是国家法律体系的重要组织成部分，是国家意志在农业领域的根本体现，任何组织和个人都必须遵守和执行。有法不依，执法不严，违法不究，则破坏了社会利益。因此，必须切实加强农业法制队伍建设，努力提高农业执法工作水平。 建立一支高素质的农业法制工作队伍，是提高农业行政执法水平的组织保证。因此，加强农业法制队伍建设势在必行，刻不容缓。要加强思想道德建设，努力提高
13、农业执法人员的思想政治素质。要加强农业执法机关和执法人员的廉政建设，教育执法人员树立正确的人生观、价值观， 模范遵守职业道德，自觉抵制各种不正之风，把反对腐败作为提高执法队伍思想政治素质的一项重要内容。此外，要加强对执法人员的业务培训。为提高农业执法人员的业务创造良好的条件。广大农业执法人员要树立较强的使命感和责任感，认真学习和掌握农业法律知识，不断增强分析和解决实际问题的能力，努力提高自身的业务素质，保障农业法律法规的正确实施。第三，建立健全农业法制建设领导体制，保障农业执法工作落到实处。农业法制建设是整个社会主义法制建设的组成部分，是把我国农业保护落到实处的根本保证。各级政府特别是领导干部一定要从我国经济和社 会发展的战略高度出发，建立健全农业法制建设的领导体制，把农业法制工作纳入重要议事日程，采取有效措施，切实加强农业的法制建设。 总之，市场经济呼唤着法制建设。农业和农村经济要得到稳定发展，更加需要法制建设的支持和保护。因此，在社会主义市场经济条件下，必须切实加强农业的立法与执法工作，把农业保护纳入法制化的轨道。这样，才能从根本上保护我国农业和农村经济的稳定发展，才能加快我国农业走向国际化。
