1、浅析巴西军政府经济战略的 “ 路径依赖 ” 浅析巴西军政府经济战略的路径依赖 巴西军政府在 1964到 1985年期间的经济战略，基本延续了 1930年以来实现经济现代化的基本方针。 21 年间，它将一个落后的发展中国家推进为世界第六大经济体。但是，限于经济发展的路径依赖，巴西的工业化战略无法摆脱其经济发展所固有的弱点，因而在评价军政府时期经济战略时，首先必须把经济战略所无法改变的因素抽取出来，不是在想象的政策空间里、而在现实可能性中作出评价。 一、民众主义传统的压力必然导致军政府强势干预经济 在大地产制决定的政治格局下，巴西工业化经济发展战略对于地区差异和贫富分化无 法产生有效的作用。从这一
2、历史条件看， 1964 年军人推翻古拉特政府，是民众主义危机在巴西工业化发展进程中的必然结果。 自 50年代以来的历届民选文人政府都曾试图推行经济稳定政策，但都没有获得成功。其根源归结到一点，就是巴西民主制政府难以承受经济稳定政策带来的政治代价，或者说民主制政府难以调动足够的政治支持来实现经济发展和工业化所要求的经济稳定。这是因为： （ 1）经济稳定政策不可避免地导致工人工资的下降，这是民众主义的政府无法承受的； （ 2）经济稳定政策的重要措施之一是货币贬值， 这必然导致进口商品的服务价格上涨，从而引起主要由城市居民组成的国内消费者的反对。为了减轻由此带来的政治压力，政府被迫实行多重汇率制，给
3、予小麦和石油进口以财政补贴。而这一补贴又增加了政府的财政赤字，带来了通货膨胀，与经济稳定政策背道而驰。 （ 3）经济稳定政策的另一措施是压缩对私人经济部门的信贷，这又将巴西实业阶层推向政府的反面。总之，经济稳定政策的三重后果工人实际工资的下降、进口商品和服务价格的上升、对私人信贷的紧缩使得任何民选政府因丧失了政治支持而难以支持下去。 民众主义本身的危机，奠定 了国家长期的强势干预的基础，强势军政府则反映了应对民众主义社会挑战的优势。 不仅在 1964 年的巴西，即使到 2004 年，关于确立强势政府的看法，一样适用于包括巴西在内的拉丁美洲地区，并且在政治日程中占据首要位置。事实上，在需要进行经
4、济紧缩时，巴西历届政府的选择空间是非常有限的。以财政开支为例， 20 世纪后 50 年中，巴西只是在军政府前期（ 1964-1975年）才在强势政府的控制下实施了有效的财政紧缩政策。盖泽尔时期开始逐渐恢复民主，政府又无力实施财政紧缩；军政府时期尚且如此，更不用说其他时期了。联合国开 发计划署 2004 年的一份报告指出：对拉丁美洲来说，十分紧迫的事情是要恢复强有力的、高效的和有威望的国家概念；需要有一个有监督能力、调节能力和控制能力的国家；需要有一个民主的、尊重和保障所有人权利的国家。那种简单地否定 1964 年政变的观点，并不能找到另外一条更可行的出路。 90 年代的民选总统卡多佐早在 60
5、 年代就指出，军政府武装力量和行政机构合二为一的统治方式获得了无可争议的政治优势。 强势政府的全面干预还体现为经济战略中的保护主义政策，通过进出口补贴、资金支持等政策渠道，促进民族资本的发展。保护主 义的限度，是一个无法定量衡量的问题，也是发展中国家发展本国产业中常常出现偏差的问题。这一点，似乎不应苛求巴西各届军政府。巴西能够在非常落后的基础上，于军政府结束之际名列世界十大工业强国之列，殊为不易。批评者认为，巴西对本国工业实行过度保护，造成了一种缺乏效率、不具备竞争力和出口能力的工业结构。长期的奖出限入政策，导致巴西工业技术落后，机器设备陈旧，产品质量差，成本高，难以参与国际市场的竞争。其产品
6、的竞争力不仅无法与发达国家相比，而且也落后于泰国、墨西哥和印度尼西亚。这反映了技术创新和管理创新的不足。不过，外 国资本的技术控制和市场挤占，从很大程度上扼制了巴西制造业的发育，却是一个更为深远的根源。 二、对经济依附性的社会敏感，强化了外资利用中的民族主义立场 过度依赖外资，历来是对巴西军政府经济发展战略批评中最为强烈的，即认为军政府不计后果地走上以外资为基础的依附性发展道路。这有失片面。巴西经济史上显著的依附性，使得巴西政府经济发展战略有一个强烈的倾向：摆脱对外环境的依赖并建立自我发展的经济，这一定程度上体现为民族主义，即要求由政府按计划进行的民族经济发展，而不是由无法控制的国际贸易形势左
7、右的国 家经济的发展。军政府基本遵循这一思想并延续了降低外贸依赖的整体趋势，在努力减少外贸依赖方面的成就，并不逊色于他们的前任或者后任文官政府。上图表明了这一特征。在 1930-2001年间，军政府对进出口的总体依赖水平较低，军政府后期两次进口额的增加都源于石油危机的冲击，并在随后明显下降。 思想汇报 产业外资化一直是巴西历届政府防范的重点。在国内积累严重不足的情况下，巴西仍然借助国家控股等方式，保持了能源、矿产、军工等国家控制，体现了大国战略的基本立场。这一立场没有因为国内外的屡次 经济危机而发生大的变化。在这一背景下，吸引外资所需的利润基础就体现在活跃产业领域，这一点本身无法避免。由此而来
8、的外资控制活跃产业、挤压民族资本的，不是巴西政府在当时的历史条件下所能克服的。 但是，巴西军政府在管理外资和依赖外债方面，存在着比较严重的缺陷，其数量超出本国经济合理利用的能力，其投向没有控制在有利于国际收支平衡的方向，其产业导向使之控制了巴西经济的发展，加之缺乏有效的金融管制，外资非实业化的倾向比较明显，中长期投资比重不高，从而弱化了巴西经济抗危机的稳定性。巴西政府一度给予外国资本和本国 资本同样的待遇，不规定外资企业的出口比例。这样，不仅因外资企业进口原材料而消耗外汇，还促使外资企业凭借技术和工艺的优势挤占民族工业的空间，导致本国工业经济的依附性发展。其结果是，在加剧了 60、 70 年代
9、巴西国际收支经常项目失衡的同时，没能培育出有强大竞争力的本国工业产品。又如，巴西军政府对外资的利润汇出政策上走向极端。从布朗库政府时起，巴西政府长期内对外资的利润的汇出基本不作限制，导致外商汇出大量利润，进一步加剧了国际收支不平衡。在 1973-1978年间，巴西引进外国直接投资 60.58 亿美元，同期外国企业汇出 利润近 20.96 亿美元，占前者的34.6， 1978 年当年引进外国 直接投资 10.5 亿美元，汇出利润 5.8 亿美元，占前者的 55.2。引入直接投资的相当部分被用于平衡国际收支的经常项目，大大削弱了国内利用外资的能力。 外债利用方面的典型错误体现在是盖泽尔时期的负债增
10、长战略。这是一个经过深思熟虑的战略，它显然低估了石油危机的长期影响，对 70 年代波斯湾地区的复杂形势缺乏起码的防备。不过，石油危机的冲击对于全球各个国家都是非常巨大的；盖泽尔政府应对石油危机的政策中，不乏粮食生产、能源替代 、技术创新等亮点，它们对 80 年代以降的巴西产业发展提供了有益的基础。这种具有远见的战略思维，尽管加重了当时的负担，却要比库比契克时期那种极端短期化的举债行为更值得肯定。 三、经济结构的先天缺陷，使产业政策在长期和短期内难以协调 军政府时期产业政策的失误主要表现在两个方面，在战略上的失误是慢，即没有在 60 年代后期、 70 年代初期及时地将进口替代战略调整为出口替代战
11、略，同时没有及时发展非出口农业，导致后续发展缺乏国内市场支持；在战术上的失误是快，不仅体现在超常规的投资计划方面，还体现在产业升级 的冒进势头。这就使产业政策在长期的战略决策和短期的战术决策上存在着难以协调的矛盾。 简历大全 慢性失误不仅包括从进口替代向出口替代的调整被延误，还包括农业均衡发展战略走得太慢。而农业的畸形发展，从根本上制约了巴西的工业化进程。巴西大地产制导致的土地高度集中是巴西现代化发展的主要障碍。 巴西已开垦土地中不同面积的农场所占的比例（ %） 年代 10h以下 10-100h 100-1000h 1000-10000h 10000h以上 1970 年 3.1 20.4 37
12、.0 27.2 12.3 1995 年 2.3 17.7 34.9 30.6 14.5 由于农业发展滞后，造成粮食和原材料的不足，无法为工业提供充足的粮食、原料、资金和市场，工业化的启动缺乏足够的内部动力。农业本身不发展，加之大地产制又使大量农户破产，农民的收入不增反降，没有足够的能力用来购买工业制成品，国内市场因此而萎缩，工业失去了国内市场。国内市场本是国产工业品的支柱和后盾。然而农业落伍了，农民手中没有钱来消费工业品，反过来也影响了工业的发展。国内购买力的不足，使巴西工业的发展举 步维艰，严重国民经济进一步发展的需要。内需无法发展，经济不得不严重依附于国际市场。于是只能根据国际市场的需求，
13、成为矿产品、热带农产品及温带农产品的供应地区。这正是巴西走上依赖性工业化道路的根源。 简历大全 快，主要是指产业发展中冒进发展，体现于超常规的投资计划和缺乏内在关联的产业发展之中。这些往往没有产生即期效应，反而推动通货膨胀、恶化国际收支，其典型表现是内托在 1979 年制定的第三个国家发展计划。而产业升级中所发展的资本和技术密集型产业与本国的禀赋结构脱节，加剧了产业失衡，不仅没有减轻对于外 部的依赖，反而形成对外部原料、中间产品、资本货物和金融资源的全面依赖。同时，狭小的国内市场限制了工业的规模效益，缺乏横向联系的工业部门加剧了这种限制，超出劳动力资源层次的工业结构，使其缺乏吸纳就业的能力，基
14、础农业发展滞后，制约了国内市场的发展，这些，导致工业生产走的是一条高投入、低产出、低效益的路子，并且因为对外部市场的全面依赖而极其脆弱，当外部贸易环境恶化时，经济发展往往因为出口部门缺乏国内消费能力的缓冲而陷入困境。 发展没有内在关联的产业，鲜明地体现在脱离本国的能源结构，忽视产业发展的能源需求 结构，过度依赖外国的石油资源。巴西军政府所长期奉行的汽车工业牵引下的重工业化战略因为无视国内缺少石油资源的基本国情，致使本国经济在很大程度上被捆绑在国际石油价格上，从而在两次石油危机中不得不蒙受巨大损失。在两次石油危机之后，巴西政府尽管开始酝酿能源多样化的问题，但是在实践中还是侧重从石油本身打主意，试
15、图通过增加进口石油对象国，从供给来源多样化中选择比较优惠的价格；或者从缩小石油消费范围（集中供应油料给各种车辆和拖拉机使用）入手，来节约石油。直到 1979 年 5 月，巴西政府才正式公布新的能源方针，把水力、核能、酒 精、煤炭和太阳能等作为能源发展的重点。但是，这种被动的能源战略，其在压缩有效需求、推动通货膨胀等方面的即期危害是显而易见的。 简历大全 注释： 1 .苏振兴：拉美国家探索现代化道路的若干启示，学习与研究，2007 年第 6 期，第 63 页 . 2.巴西 卡多佐：拉美的依附性及发展，北京：世界知识出版社，2002 年，第 162 页 . 3.1991 年 3 月 27 日巴西这
16、就是周刊，转引自，巴西经济发展中的问题和前景，拉丁美洲研究， 1993 年第 2 期，第 41 页 . 4.Simon Schwartzman, Globalization, poverty, and social inequity in Brazil, Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (IETS), Rio de JanEiro, February, 2003, p.8. 5.柳长生：战后巴西经济发展的经验及教训，国际经贸研究 1993年第 2 卷第 1 期，第 12 页 . 6.直到 21 世纪，巴西土地集中问题依然突出。 2003 年巴西的土地占有结构是 :占地 1000 公顷以上的大地主仅占农村土地所有者的 1.7%，却占有全国 43.7%的土地；而 31.6%的农村土地所有者才占有全国土地的 1.8%。参见高京平：巴西三农现代化历史进程及其引发的思考，天津师范大学博士学位论文， 2008 年 4 月，第 4 页 .
