1、浅析我国资源税的改革问题 摘要：近年来，资源税的改革无疑是我国税改争论的热点问题。我国现行资源税是在 20世纪 90年代的资源税制的基础上形成的，在调节级差收入方面的功能已经被削弱，因此改革资源税制已经刻不容缓。文章通过分析我国资源税制的现状和问题，提出了一些改革资源税制的政策建议。 关键词：资源税制；现状；政策建议 一、前言 我国现行资源税是在 1994年税改的基础之上形成的，最初开征资源税原因是为了体现原油、天然气、煤炭以及其他非金属矿原矿、黑色矿原矿、有色金属矿原矿等诸多国有资源的有偿使用，并且国家可以通过开征资源税来调节资源因地域等问题所形成的级差收入。改革开放三十年来，我国经济的持续
2、高速发展是以高能耗、低效率的粗放型经济增长方式为基础的，这种以能源过度消耗和环境污染为代价的经济增长方式，使得资源短缺和环境问题成为制约我国当前经济发展的重要因素之一。近年来，由于我国对资源类产品的需求不断增加，而偏低的资源税率和从量计征 的征税方式又造成了资源的廉价，这时，传统资源税制在调节资源级差收入方面的功能被削弱，以致于不能实现资源的有效利用。因此，改革资源税制已是刻不容缓。 二、资源税的发展演进 建国初期，我国的资源税实行的是资源无偿开采制度而未开征， 1984 年的税改中开始施行资源税条例草案，开始对原油、天然气、煤炭和铁矿石进行征税。此时开征资源税是以实际销售收入为计税依据的，
3、1984 年资源税开征的初衷仅是调节级差收益。到了 1994 年，我国进行了一次全国性大规模的财税体制改革，在资源税方面，对 1984 年的资源 税进行了重大修改，最显著的就是把盐税并入了资源税中，且扩大了征收范围。修改后的资源税不再按超额利润征税，而是按矿产品销售量征税。近几年来，我国在资源税方面也进行了一些调整，例如从 2004 年起，我国陆续调整了煤炭、原油、天然气，锰矿石等部分品目的资源税税额标准； 2006 年财政部、国家税务总局取消了对有色金属矿产资源税减征 30%的优惠政策，恢复了全额征收； 2007 年财政部、国家税务总局在 3 月份上调了焦煤资源税率、调整了盐资源税收政策，又
4、在 7月份下发通知，规定自 8月 1日起对铅、锌矿石、铜矿石以及钨矿石产品资源税率 加以提高。从这些调整上我们可以看出，资源税并没有实现根本上的变革。我国当前的经济形势与 1994 年税制改革时的已经大不相同，因此作为宏观调控手段之一的资源税制应当随着经济条件的改变进行相应的变革。 2010 年，资源税改革开始升温。温家宝总理在 2010 年的政府工作报告中提出要 “ 加快资源税改革 ” ，发改委发展和改革委员会关于 2010 年深化经济体制改革重点工作意见中也明确指出，出台资源税改革方案，研究开征环境税的方案。 2010年 6月 1日，经国务院批准，财政部和国家税务总局联合下发了新疆原油天然
5、气资 源税改革若干问题的规定，并于发布之日起施行。资源税改革率先在新疆进行，标志着我国资源税改革迈出了坚实的一步。 三、我国资源税现状及存在问题 （一）资源税现状 资源是人类赖以生存的天然来源，是一国经济发展的基本要素，但是资源具有稀缺性，因此当资源高效、永续利用时，国民经济才能实现可持续发展。在我国，众多的人口以及相对稀缺的资源使得我国的人均资源占有率不高，同时我国的资源利用率也比较低。而随着经济发展和人口增长而来的能耗和环境压力等问题都在不断的促使我国经济发展方式的转轨，而资源 类产品带来的赢利需要对环境破坏和国富流失作出补偿，而原有的资源税制已经不能适应国内经济变化的需要。 我国资源税开
6、征的初衷是为了调节贫富矿的级差收入。最初这个目标得到了实现，但是近年来石油等资源价格的暴涨，出现了资源价高税低、税收极少的局面。其他应税资源品的价格也出现了类似情况。幅度较小的资源税税额调整，根本无法达到调节级差收入的目的。过低的资源税意味着资源的开采利用没有得到足额的补偿，必然导致对资源的掠夺性开采，不利于资源的节约利用。 （二）我国现行资源税制存在的问题 1、资源 税的征税范围过窄。理论上来说，资源税制应当是对大多自然资源进行税收的课征，但是我国目前的资源税征税范围过窄，仅对原油、天然气、原煤等 7个矿种征资源税，像土地、动物、森林等自然资源却未纳入资源税的征收范围。这就不符合税收的财政原
7、则和公平原则，不仅难以遏制对其他自然资源的过度开采，而且使利用资源生产的下游产品的比价不合理，进而刺激了对非税资源的掠夺性开采和使用。 2、现行资源税在总税收中所占比例过小，资源税的单位税额过低。由于资源在市场中一般价格由劣等资源价格决定，所以，我国现行资源税单位税额只反映劣 质资源和优质资源之间的单位级差收入，从整体水平看，我国资源税税额偏低，并且占总税收收入的比例呈逐年下降的趋势。 2008年，资源税完成 301.76 亿元，同比增长 15.6%，增速比 2007 年回落约 11个百分点。占税收总收入的比重为 0.56%。其中原煤、原油产量增长较为稳定，增速与 2007 年大体持平，但有色
8、金属等矿产品同比增长 8.2%，增速比2007 年回落了 16.2 个百分点。 资源税负过轻会造成企业对资源的大量浪费、资源利用率低下，不能发挥资源税保护国家资源、调节级差收入的作用。从全球资源的紧缺、资源价 格的不断上扬来看，我国扩大资源税征税范围、不断调整资源税征收比例非常必要。 3、计税依据不合理。我国资源税在计税依据的规定上也存在一些问题。纳税人开采和生产应税产品销售的，是以销售数量为课税依据，而纳税人开采和生产应税产品自用的，以自用数量为课税依据。这样来看，首先，从量计征的资源税征税方式对资源的差异并未充分考虑，调节力度不够。其次，对企业以销售数量或自用数量为依据征收而对已经开采而未
9、销售或使用的资源实行不征税的政策，会使开采企业忽视资源的保护和有效利用，其直接后果就是相当一部分资源开采企业，因 不愿投入更多的成本用于矿产资源的深入开采，造成开采浪费，严重破坏了矿产资源的有效利用。此外，资源税从量征收方式使得税款缴纳与资源产品的市场价格变化没有任何关联，无法起到税收原本的调节作用。 4、资源税的收入分配体制不合理。现阶段，我国有关税法中规定资源税属于共享税，但实际上除国家税务总局、海洋石油税务管理局管理征收海洋石油资源税，其他的资源税属于地方税务局征收。这样，一方面刺激地方政府对本地区资源的过度开采，造成资源的极大浪费，不利于国民经济的可持续发展。我国资源分布很不均衡，资源
10、税划为共享税，对 那些资源缺乏的地区不公平，也不利于资源丰富地区改变靠自然资源获得财政收入的观念。另一方面因为资源开采所造成的生态环境破坏支出全部由地方财政收入支撑，难以调动地方政府保护本地区自然资源、生态环境的积极性。应当建立资源税税收收入返还体制，由中央政府将部分资源税税收收入返还地方政府，地方政府利用这一返还资金，建立一整套的资源开发和环境保护补偿机制。 四、政策建议 （一）加大资源税的征收范围 温家宝总理在 2010年的政府工作报告中提出要 “ 加快资源税改革 ” 。此前，也曾多次传出资源税改 革方案即将出台的消息。其拟建议中的改革内容主要有一方面就是扩大征税范围。但是扩大征税范围，也
11、并不是将所有的资源都纳入到征税范围里。 依照发达国家的经验，我国资源税税目可涉及到矿产资源、土地资源、水资源以及动植物资源等。我国现行资源税的征收范围显得过窄，仅限于 7种矿产品和盐。因此在设计税目的时候，资源税的征收不但要包括矿产资源，还应逐步包括土地、森林水、动植物等自然资源，特别是将不可再生资源或再生周期较长、难度较大的资源，稀缺的再生资源以及资源供给缺乏、不宜大量消耗的 “ 绿色 ” 资源产品纳入征收范围纳 入征收范围。 （二）计征方式的改革 目前，我国的资源税是按照从量征收的原则征税，即按照开采量或者自用量来确定征税的多少。资源税的改革，拟按照从价征收的方式来征税，即固定税率，征收比
12、例税。如果只按照比例税率来征收，矿产和盐产品的销售价格发生变化，资源税虽然税率固定，但税额会跟着销售价格发生相应变化，与市场行情的变动紧密联系。但是统一按照销售价来定率征税也很难区分开矿时不同产地开采的艰难程度。财政部科研所研究员孙刚认为“ 资源税改革中，从价征收与从量征收并存的征收方式更适宜。 ” 在价格波动明显的 时候，按照从价征收的方式征税比较理想；但是在价格相对比较稳定的时候，继续维持从量征收则是更好的选择。笔者认为，从价征收或是从量征收都各有利弊，无论是采取从价还是从量征收，主要目的都是为了解决由于资源税税负水平过低所带来的调节级差收入功能弱化、不利于资源综合利用、不利于资源开采地补
13、偿的问题，因此应当在必要的时候采取从价与从量相结合的方式。 （三）转变资源税分配方式以进一步体现公平原则 资源税在税收归属环节仍将面临国家与央企以及中央与地方的多方利益纠葛。但近年来部分地区提出要加大资源税留成。 目前看来，提高资源税率、改从量计征为从价计征的税改方针仍不能满足资源大省的财政需求，资源税收入的最终归属还有待进一步细化。据悉，此次资源税改革不会触及收入归属问题。这里笔者认为，资源税应该仍然由中央与地方来分享。而全部资源税在中央和地方的分配比例应当按照具体资源的不同特征具体规定，而不能大而化之，直接规定一个固定的比例。 （四）相关的配套措施 除了扩大征税范围转变资源征收方式以及税收
14、分配方式以外，我国在进行资源税改革的时候还应当采取相关配套措施。比如建立规范的监督与约束机制；加强资源税体 系建设，协调税费关系；采取一定的税收优惠政策以减少改革初期来自各方面的压力等。除此之外，还有重要的一点就是注意生态环境的保护，可以开征环境税，与资源税配合发挥作用。 在此次税收改革的大环境下，我国的资源税改也将是一个渐进式的改革，整体的资源税改革方案的出台可能会是一个长期的过程。在进行资源税改的同时，建立起完善和规范的税收体系，将使税收的杠杆作用得到较大程度的发挥，来推进经济社会的可持续发展。 参考文献： 1、蔡亮 .纠结的资源税改 J.首席财务官 ,2009(7). 2、张景华 .中国资源税问题研究与改革取向 J.经济与管理 ,2009(23). 3、范丽娜 .对我国资源税改革的思考 J.中外企业家 ,2009(9). 4、安体富 ,蒋震 .我国资源税现存问题与改革建议 J.涉外税务 ,2008(5). （作者单位：安徽大学）
