1、浅析社区建设中政府职能转变的角色定位 摘要：中国城市社区建设是在政府主导和推动下进行的，政府培育社区与转变自身职能同步进行构成这种建设的显著特征。文章力求从我国城市社区发展的三个阶段为出发点，通过吸收和借鉴国外政府与社区合作的先进做法及经验，并剖析我国社区建设中政府角色定位存在的若干问题，对我国社区建设中政府职能转变的角色重塑定位具有十分重要的意义。 关键词：社区建设；政府；职能转变；角色定位 如今， “ 社区建设 ” 已成为我国社会建设的重要内容和着眼点。随着我国社会转型进程的不断加快，一方面，政府日益重视社会管理方面的改革。另一方面，社会管理的难度将会不断加大。在这种背景下，社区建设仍然需
2、要政府不断地引导和推动才能良好运行。 一、我国城市社区的发展历程 中国城市社区服务自 1986 年提出并在全国大中城市倡导开展已经 22 年了，目前我国城市社区服务大致经历了以下三个阶段：起步阶段、发展阶段、成型阶段。 （一）起步阶段 在起步阶段，政府利用自己的经济和社会管理职能，解决转型社会带来的各种负面问题，初步构建起适应社会主义市场经济需要的政府主导或领导下的社区管理体制和运行机制。相应地，这一阶段政府的目标主要在于启动和发动社区建设，主要任务是发动各个方面的力量积极参与社区建设，要让社会各界认识到社区建设的必要性和重要性。 （二）发展阶段 发展阶段就是社区建设的成长阶段。在这一阶段，我
3、国多数城市开展了社区服务，不少城市社区服务形成了系列发展的态势。 1992 年国务院发布的关于加快发展第三产业的决定中 ，首次出现 “ 社区服务 ” ，并将之放入社会化服务体系中。 1993 年 8 月，民政部联合中央其他 13 个部委局发布关于加快发展社区服务的意见，明确了社区服务是社会保障体系和社会化服务体系的一个重要行业，是具有福利性质的第三产业，第一次提出社区服务要向社会化、产业化方向发展，要建立自我积累和自我发展的运行机制，要强化 “ 以服务养服务 ” 的意识，即以有偿服务（经营性服务）养无偿服务（福利服务）。因此，在这一阶段，社区中的社会因素明显增长，新型社区组织体系基本形成，政府
4、和社区关系逐步理顺。通过转变社区管理方式，权力下放，即上 级政府向下级政府分权，各职能部门向社会放权，从而逐步将基本管理方式从直接变为间接，从微观转向宏观。 （三）成型阶段 城市社区发展到成型阶段主要体现在以下两个方面：其一，社区服务的服务领域更为宽广，服务职责更为全面，从最基本的社会保障到高档次的社会化服务，几乎无所不包；其二，社区服务的科技含量不断增强。随着符合公共管理社会化取向的政府和社区关系的确立，新的城市治理体系基本形成。这时，政府参与社区事务的目标定位于最终实现社区建设目标，政府不再干预社区的具体事务，而要做的也逐步集中到对社区自治 体系的运行进行保障和引导，并承担必须承担的某些直
5、接的管理责任。 二、借鉴国外经验，构建政府与社区合作的模式 （一）借鉴美国社区建设经验 第一，社区警察。在美国社区警察相当普及，大致的做法是在居民区设立了多个管理点，把大部分警官分派到居民区，而警官与教会、企业、学校和其他社区组织建立强有力的联系。社区警察的基本点就是使治安成为社区的责任，而不只是警察这支专业队伍的责任，通过警官和社区合作以帮助社区解决犯罪隐患的问题。 第二，社区赔偿委员会。首先是受害人讲述其经历，陈述需 要什么赔偿，接下来，鼓励犯法者对所犯罪行承担责任，使之明白其行为对社区幸福的伤害，最后犯法者参加讨论如何做补救。这种社区赔偿委员会试行，打破了政府层级和行政控制机构的支配，将
6、控制权转移到了政府外部，交给了以社区为基础的实体，而不是在政府层级内部重新分配权力。 （二）借鉴英国社区建设经验 英国政府是于 1950年正式提出要发展社区照顾的。社区照顾是在人们所生活的社区内为弱势群体提供的赡养措施，包括由亲属和邻居非正式提供的和由福利部门正式提供的照顾。 20 世纪 80 年代，撒切尔夫人执政后，英国政府 更以社区照顾为主要的福利，鼓励社区内更多非正规服务及私有化服务的发展，充分动员社区资源，运用社区支持网络开展服务，以减轻政府的负担。 三、我国社区建设中政府角色定位存在的问题 （一）政府职能的 “ 越位 ” 政府角色的越位是指政府在行政过程中超越了其本来的职能与权限，即
7、超职责地行政。在社区建设和社区发展的实践中，政府特别是街道办事处的这种 “ 越位 ” 问题在现阶段非常突出。主要表现在三个方面：其一，政府在行政过程中超越了本来的职能和权限，包揽了过多的应由非政府社会组织所承担的职能。比如许多 地方政府把对居委会的指导责任变成领导责任，并直接任命居委会的有关工作人员，直接管理居委会的日常活动，直接组织和承办了社区内的文化活动、公益性慈善活动、自愿者活动、科普活动等。其二，沿袭计划经济时代的传统做法。政府已经习惯于计划经济时代的传统做法，自觉或不自觉地将非政府的社会组织作为依附于政府的附属单位或下属单位，并且直接干预这些组织的自主权利。其三， “ 费随事转 ”
8、的原则未能贯彻。如社区服务中心、社区文化馆、社区图书馆（站）的大多数工作人员应当以合同的方式，聘任各类社会人员，而现实情况却多为在编的事业性单位职工 ，造成了政府有限财力的过度性投入。 （二）政府职能的 “ 错位 ” 政府角色的错位是指政府在行政过程中行使了其本来不应承担的职能与权限，即强管或错管。主要表现在以下两个方面：一方面，社区居委会功能错位。目前社区组织职责模糊，实际上处于自治组织与党委、政府的职能部门之间的地位，从事大量本来应由政府职能部门或社会中介组织承担的事务性工作，几乎成了上级党委和政府的 “ 派出机构 ” ，没有时间和精力来办理社区自治这些分内的事，难以发挥社区群众自治组织的
9、作用。另一方面，街道功能错位。 “ 政经合一 ” 、 “ 政社不分 ” 的体制现状，造成了街道办事处功能的 “ 错位 ” ，严重阻碍了办事处积极作用的发挥。 （三）政府职能的 “ 缺位 ” 在实践中，政府的这种 “ 缺位 ” 现象也十分常见。主要体现在三个方面：首先，政府对非政府的社会中介服务机构、专业化的社会工作机构等第三部门的培育还不到位。一些政府官员已习惯于 “ 以政代社 ” ，直接包办代替许多社会事务，而不懂得自己的重要角色之一就是培育社会及其相应的组织要素。其次，对社区自治性组织政策上的指导不到位。大多数的基层政府及其官员尚不懂得或不习惯或不善于对居委会、自愿者协会和业主管理委 员会
10、等社区居民的自治性组织进行政策上的指导。最后，政府对介入社区发展的专业性社会团体和社会工作机构的 “ 资助性投入 ” 不到位。 四、我国社区建设政府职能转变的角色重塑定位 目前，低碳社区作为 21世纪城市可持续发展的理想范式，已在上海、北京、保定等城市率先试点，这些城市大多采取以低碳化节能示范性项目为先导进行社区节能实践。虽然低碳社区建设的示范效应正逐步显现，但从总地说来，我国社区建设尚处于起步阶段，在实践过程中仍突显出一些问题，其形势也是相当严峻的。如何把社区建设逐渐引向深入，建立一个和谐、 有序，充满活力的基层社会管理体制是亟待解决的问题。能否切实转变政府职能，进一步完善和提升社区功能，决
11、定着社区能否持续健康的发展。政府在社区建设中的目标角色应定位于引导，而其参与社区建设的目的也只是为了推动社区建设的发展和向社区提供强而有力的资源和政策支持。合理定位不同时期的政府职能转变的角色定位显得尤为重要，具体可归结为以下几个方面： （一）在起步阶段政府是社区建设的倡导者和设计者 在社区建设的起步阶段，主要是以政府为主导的行为，在政府倡导下，由政府起推动作用，进而且形成的一种自觉的过 程。在此过程中，社区建设离不政府的合理规划。首先，制定法律，用法律保障和规范社区居民自治活动，实现有序的政治参与。其次，制定政策，通过科学的政策为社区建设和居民自治创造良好的生态环境，以此引导社区建设和自治。
12、如减免税收、优先办理营业执照、贷款倾斜等优惠政策，以促进社区各项服务事业的发展。再次，加强培训，使基层政府和社区成员迅速有效的适应社区建设和自治这一新的发展要求和制度环境。 而在受到长期以来的 “ 大政府，小社会 ” 关系模式的影响，社区中的民间组织还不发达，有关组织仍然缺乏参与社区建设的热情。政府应 充分运用大众传媒等多种手段宣传社区建设的重要意义和基本知识，创造有利于社区建设的舆论氛围，培养和提高社区居民、机关单位和社会团体等对社区建设的责任感和参与意识，实现现代社区建设的目标意蕴。 （二）在发展中期政府是社区建设的协助者和推动者 在社区建设中期，政府角色是协助者和推动者，即引导不干预。社
13、区建设不仅要求地方政府起到引导推动作用，更重要的是要求地方政府授权于民，扩大社区居民自治权利。地方政府要创造各种条件，让居民学会如何自治，让他们接受自治的基本理念，具备相应的行为能力和习惯。 在此过程中，扮演角色的有限性要求政府把更多的权利和职责通过 “ 政府购买服务 ” 或 “ 委托管理 ” 等方式将那些社会事务转交给各类非盈利社会服务机构去运作和管理。其协调角色主要体现在两个方面：一方面，政府是各种非政府、非营利组织的协调者，包括协调社区内存在的企事业单位、民间团体和中介组织等之间的关系；另一方面，政府还要协调各级政府职能部门之间的关系，主要包括市、区政府以及街道办事处等之间的关系。总之，
14、政府主要担当协调角色，理顺各行各业的关系，使之形成合力，共同建设社区。 （三）在成型阶段政府是社区建设支 撑者和监督者 政府在社区成型阶段担当行政监管和财政支持的角色。在社区建设规划中，政府必须高瞻远瞩，统筹安排，必须认识到，社区的实际情况不尽相同，居民需求也各有相异，因此社区建设规划也应该各有特色，这就要求政府把贴近群众、服务社区、服务群众作为强化工作的着眼点，将工作重心下移到社区，为社区提供有效的公共产品服务，以社区居民满意不满意、拥护不拥护为工作的出发点。换句话说，就是政府必对社会建设进行宏观指导及规划，而不是对社区建设进行微观细节的事必躬亲、事事过问，而是以行政监管和财政支持的身份参与
15、社区的治 理。其一，建立社区建设投入机制，完善社区建设的财力支撑体系。社区建设需要有大量的资金，而目前社区建设普遍缺乏资金，其来源不稳定，影响了社区建设的开展和社区生活环境的改善。政府要建立稳定的社区建设投入机制，完善社区建设的财力支撑体系，按照经济与社会协调发展的原则，建立社区建设财（政）务年度预算制度，保证社区基础设施建设、社区工作人员培训、社区专职工作人员的工资福利待遇以及社区组织开展管理与服务工作必要的经费。其二，要加强对社区的监督力度。随着社区建设进入成型阶段，社区内的各种社会组织团体以及非政府组织开始良性 运作，政府在社区建设中的影响会逐渐减小，不再起领导作用。而此时的政府更多地是扮演监督者的角色，对社区建设中许多重要环节进行监督，确保社区建设能够更快更好地发展。 参考文献： 1、 (美 )戴维 ?奥斯本 ,特德 ?盖布勒 .改革政府 M.上海译文出版社 ,1996. 2、徐永祥 .政社分工与合作 :社区建设体制改革与创新研究 J.东南学术 ,2006(6). 3、向德平 .社区组织行政化 :表现、原因及对策分析 J.学海 ,2006(3) 4、尹鹏程 ,刘杰 .论转型期政府在城市 社区建设中的角色 J.社会工作 ,2007(5) 5、陈振明 .理解公共事务 M.北京大学出版社 ,2007. （作者单位：武汉科技大学）
