1、浅谈地方政府融资平台内控制度建设 【摘 要】本文分析了影响地方融资平台公司内控制度建设的因素，阐明了完善内控制度建设对于主动控制债务风险、国有资产保值增值的必要性，提出了理顺政企关系，完善企业经营、政府监管的特殊法人治理结构，将内控制度建设与业务流程纳入责任明确、协作制衡的一体化操作建议，并提出应当通过加强人力资源管理和绩效考核，为投政府融资平台的事业发展和资本运作提供人才保障。 【关键词】地方融资平台；内控制度建设 一、前言 从 2008年地方政府融资平台迅速发展壮大至今已有 8个年头，融资平台依托政府将银 行、信托等金融机构的资金引入城市基础设施和公益性项目建设，加快了地方经济建设的滚动式
2、发展。随着累计投资不断增加，融资数和负债额不断累积，地方政府融资平台应当高度重视企业内控制度的建立健全，建立起操作性强、重点突出的内控体系，以保障国有资产、资金、项目建设的安全和规范管理，在国家政策调控和制度的引领下健康长效的为地方经济服务。 二、地方融资平台公司的主要业务内容及特点 地方政府融资平台公司，是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有 独立法人资格的经济实体。其主要业务内容为依托政府信用、土地等资源多渠道筹融资金，将融入的资金投入城市基础设施建设、公益性项目建设，并且负责偿还贷款本息。负责组织实施建设项目的立项、开工、验收
3、、决算等工作，负责国有资产的经营管理等。地方政府投融资平台对于解决地方政府资本性投资资金不足、提高政府资源运转效率、加快地方经济发展起了重要作用。同时，其对地方政府依赖度非常高，资金直接或间接的来源于地方财政，承担的建设项目大多不具有营利性，公司自身也没有盈利能力。 地方政府融资平台是我国独有的资金 +项目的政府 投融资机构，我国还没有对这一特殊的组织形态出台整体、系统和规范的管理制度，相比于投融资业务的蓬勃发展，地方融资平台的内控制度建设明显滞后。 三、加强地方融资平台公司内控制度建设的必要性 1.加强地方融资平台公司内控制度建设是防范债务风险的重要措施。在现行机制下，不论以何种形式进行融资
4、，融资平台公司的债务风险如果不能有效的控制最终会成为地方政府的债务风险，进而造成地方政府的信用风险、地方经济社会的不稳定隐患，因此对于融资平台公司举债、投资、还债的决策和执行链条必须建立起切实有效的内控制度， 明确责任主体，精细化核算举债成本，杜绝过度举债冲动投资，主动控制债务风险。 2.加强地方融资平台公司内控制度建设是国有资产保值增值的有效保障。地方政府融资平台承担政府投资的公益性、城市基础设施建设，投资额大，工期长，社会影响广，在项目推进全过程存在着一系列的财务风险、质量安全风险，且工程领域极容易成为贪腐的温床。因此，必须建立起一套系统、可行的内控制度，以真正规避和降低风险，从源头上防范
5、腐败，保障国有资产健康运行。 3.加强地方融资平台公司内控制度建设是进行多元化投融资的前提。国务院下发 了关于加强城市基础设施建设的意见（国发 2013 36 号）为地方融资平台的转型指明了道路。意见提出 “ 推进基础设施建设投融资体制和运营机制改革 ” ，要求建立完善多层次、多元化的城市基础设施投融资体系。向市场化转型，引导并吸引社会资金投入地方经济建设，对内控制度管理提出了更加高而全面的要求，如果内部控制跟不上，社会资金对地方融资平台的信赖度低，资金引力作用势必大打折扣，市场化转型将无从谈起。 四、影响地方融资平台公司内控制度建设的因素分析 1.法人治理结构及决策机制因素对内控制度建设的
6、影响。公司法人治理结构是内部控制体系的重要组成部分，完善的公司法人治理结构是内控制度建设和有效执行的前提和基础。地方融资平台公司以独立法人的组织形式设立，同时高度依赖地方政府，具有政府性和社会性双重性质，法人治理结构名不副实，董事会、监事会形同虚设，董事、监事及经理等均来自于政府直接委派，融资平台实质上是政府的附属物，没有独立的决策权和经营权，融资基本采用政府决策 -平台执行 -平台使用 -政府最终还本付息的路径，项目建设基本采用政府决策 -平台建设 -移交使用的路径，建设的决策与执行、资金的筹集与使用并不同时归属于 公司自身，内控建设缺乏真正的责任主体，地方融资平台公司也无法建立起覆盖所有业
7、务的内控制度。 2.人员因素对内控制度建设的影响。内部控制制度是通过人建立和执行的，员工的素质和工作能力是内控环境与内控运行的核心因素。地方政府融资平台员工的来源和构成多样，人员稳定性相对较差，职业品德和工作能力参差不齐，考核机制也不健全。管理层由政府直接委派，多为政府官员，核心员工大多来自于政府部门或行政事业单位，他们对企业内控制度缺乏认识，融资平台公司也没有针对多重人员结构制定相适应的员工培训、退出、激励考核机制，公司 管理层更加关注工作业绩、政绩，按照固有的行政事业单位模式进行管理和考核，欠缺企业经营管理的风险意识和创新意识，对企业内控制度缺少了解和重视，因此地方融资平台公司的内部控制建
8、设显著滞后于投融资业务发展。 3.经营发展目标因素对内控制度建设的影响分析。拥有自身的经营发展目标是企业加强内部控制建设的动因。不同于一般企业以营利为主要经营目标，地方融资平台公司对自身发展定位不清，其经营目标是通过政府赋予的资金杠杆作用加速推动城市基础设施建设，其以完成建设任务和为完成任务寻求相应资金为最主要的工作。在项目建设 方面，更多的是强调工程进度、社会影响，与项目的投资回报、资金成本、建设成本挂钩不紧密，地方政府对其建设项目的预算管理也趋于弱化，建设程序的规范性也不够。在融资方面，建设资金和偿债资金压力巨大，融资量的多少成为地方融资平台工作业绩的重中之重，融资成本、资金使用是否规范等
9、方面并不是首要考虑的因素。作为企业经营管理的一个组成部分，内部控制制度涉及企业经营管理的各个环节、各项领域，对于一般企业，能够助力企业实现利润最大化的经营目标，而对于地方融资平台公司，由于缺乏公司长效发展战略和营利目标的动力，建立完善的内控制度 可能在一定程度上拉低完成业务工作的效率，因此，地方政府融资平台的经营目标间接造成了内控制度建设缺位。 五、改善地方融资平台公司内部控制的对策 1.理顺政企关系，完善企业经营、政府监管的特殊法人治理结构。内控机制的建立和有效运行必须建立在公司治理优化的基础之上。理顺政企关系，由地方政府作为出资人，融资平台公司行使经营管理权，真正做到由公司管理层按照公司发
10、展战略和经营计划，自主配置融资数额、确定投融资方式，实行融资举债谁使用、谁还款，用市场力量管控债务风险、降低融资成本。建立具有独立性、责任明确 的董事会、监事会，在其中设立一定比例的政府代表，保证融资平台公司的公益项目投资决策符合地方政府要求。 2.加强人力资源管理，制定适合地方政府融资平台的绩效考核办法。要从加强内部控制、促进业务发展来设计人员配置方案，组建地方政府融资平台专业队伍，包含金融、经济、财务和工程专业技术等多种专业人才，并且在选人、用人和管人上以内控优化为前提，以公司长效发展为导向制定适合地方政府融资平台的绩效考核办法与激励竞争机制，为投政府融资平台的事业发展和资本运作提供人才保
11、障。 3.建立覆盖经营管理全过程的的 内控制度。按照企业内部控制基本规范企业内部控制应用指引的规定，根据地方融资平台公司的业务特点，制定简便易行、便于实际操作的内控制度。应该覆盖决策 -立项 -融资 -建设-交付 -结算的全过程，涵盖人、才、物的全方位管理。将内控制度形成标准化文本，以财务管理制度为核心，以企业融资、项目建设等经营形成的资产、负债、所有者权益为对象，制定不相容职务分工控制，授权审批控制，业务记录控制、人员素质控制、全面预算控制、风险控制、内部报告和内部审计控制等关键控制点和控制措施，同时，由管理层组织对全员进行内控制度的通晓与培 训，增强全员内控执行与内控意识。 4.将内控制度
12、建设和执行与业务流程纳入一体化操作。根据地方融资平台公司业务特点，理顺和再造业务流程，将业务流程作为内控制度建设和执行的载体，形成流程控制标准化格式文本，同时建立严格的流程节点负责制，监督和推动内控制度的执行，将内控制度和业务流程建设成为责任明确、协作制衡的全员动态协作过程。 六、结语 企业内部控制基本规范定义的内部控制，是由企业董事会监事会、经理层和全体员工实施的，旨在实现控制目标的过程，是公司全员之间的业务流转、协作和相互 约束制衡的过程。地方融资平台公司依托政府承担城市基础设施建设等关系民生、地方经济发展的重大项目，与地方经济社会的发展和稳定息息相关，应加强内部控制建设与执行，主动防范经营风险，提高综合实力，为自身发展保驾护航。 参考文献： 杨兴龙，何国亮 .内部控制服务地方政府债务治理的逻辑与机理 .中央财经大学学报， 2014（ 10）： 67. 张武，李海红 .地方城镇投融资公司内部控制存在的问题及应对策略 .中国内部审计， 2014（ 12）： 25. 夏秀兰 .论地方政府投融资平台公司的转型发展 .时代金融， 2013（ 7）：279.
