1、浅谈我国城市规划发展的若干思考和建议 摘 要：为了使我国城市的各种功能得以充分发挥，本文探讨了城市规划在国家发展和城市发展中的作用，城市规划对城市发展的作用体现在控制、引导、整合、保障四个方面；指出了城市规划作用的有限性和有效作用的基本标准。在分析总结的基础上，就当前及今后一段时期内。关乎我国城市规划工作发展和制度创新的、较为迫切和紧要的方面，扼要提出若干思考和建议。 关键词：城市规划 城市发展城市规划改革 中图分类号： TU984 文献标识码： A 文章编号： Abstract: In order to make our country city to give full play to t
2、he functions of, this paper discusses the urban planning in national development and the effect of the development of city, city planning of urban development function embodied in control, guidance, integration, security four aspects; Points out the limitation of the city planning role effectively a
3、nd the basic standperiod of tsystem innovation, it is urgent and, briefly, put forward some thoughts and Suggestint, city planning reform 引 言：城市规划工作有很强的整体性和综合性，和其他领域的改革一样 ，城市规划的改革是一个艰巨的系统工程。改进和完善我国的城市规划制度，逐步建立和形成适应市场经济要求的工作框架，需要在正确认识城市规划作用和地位的前提下，运用综合的手段，从经济、法制、行政、技术等多个方面入手，并从理论和实践两个方面积极尝试，不断探索。 l 对
4、城市规划作用的进一步思考和认识 1 1 城市规划对国家发展的作用 现代城市规划伴随着工业革命而产生，经过几百年的发展，作为一种政府职能，同时作为自成一体的职业技术，已经发展成为一种政治性的工具，在土地使用和空间资源分配领域，平 衡着社会集团和个人的利益，其作用不可或缺。 在国民经济和社会发展中，城市占据着主导的地位。在快速城市化的大背景下，在科学合理的城市规划的指导下，我国城市将迎来史无前例的大发展时期，并将推动国家的经济结构、社会结构和空间结构发生深刻的变化。城市规划是国家对城市发展实行宏观调控的重要依据和基本手段，是国家调节城市和区域经济的一种直接或者间接的工具。在市场经济下，基于对可能的
5、 “ 市场失效 ” 的认识和预设，国家从全社会的整体利益出发，可以通过城市规划对土地使用的管理来干预土地市场的运作。城市规划在调控土地使用 和空间资源配置的过程中，体现了国家和政府干预和调整宏观经济发展的意志，因此城市规划本身可以说是一种具有经济意义的活动，可以成为宏观经济的调节手段之一。当然，城市规划对经济关系所起的作用是调节，而不是修正和变革，其发挥作用的空间是限定在特定的社会经济和政治框架之中的。 通过国际比较可以发现，在世界上一些发达的市场经济国家， “ 城市规划 ” 并不仅仅是对城市的规划，而是把区域和乡村地区的发展都置于其工作考虑之内，而且这些国家并不是将 “ 城市规划 ” 理解为
6、仅仅是城市的事务，而对城市政府的建设活动和行为听之任之，或 仅持技术的眼光而忽略其社会、经济、政治的意义。在我国，对 “ 城市规划 ” 的这些基本认识还在一定范围内存在分歧，从认识和体制上都并没有建立起一个更为广义的、涉及区域、涉及乡村发展的 “ 城市规划 ” 系统，这不可避免地影响到城市规划在国家发展中的作用的发挥。应当看到。随着市场经济下政府职能的转变，城市规划作为国家干预市场的一种手段，在宏观经济的调控、区域的协调、城市化的推进、城乡的统筹发展、土地与空间的有效利用等方面都具有非常重要的、潜在的作用，需要不断完善和加强。 1 2 城市规划对城市发展的作用 如 前所说，城市规划需要体现国家
7、的意志，而在城市的层面上，城市规划同时还要体现城市的整体利益和公共利益。在城市发展中，城市规划的作用首先表现为对城市各种功能安排、各个利益集团需求的综合平衡作用。城市规划工作一定程度地减少了城市发展的不确定性，而将各个部门的利益整合在城市和区域发展的总体目标之下。作为一种重要的公共政策，城市规划提供了具有综合性的政策框架，其直接的作用是体现在土地使用和空间方面，但实质上有更丰富的社会、政治和经济的意义。 在城市的层面上，作为城市发展的指引和 “ 蓝图 ” ，城市规划要确定城市在 一定时期内的发展目标、发展方向、发展战略以及空间架构，因而对城市的整体水平和综合竞争力以及可持续发展能力的提升，都是
8、极为重要、不可缺少的。同时，城市规划是编制一实施的连续统一体，规划编制的文件是建设管理的依据，建设管理是实施规划的主要手段和途径，通过对具体建设项目在选址和建设过程中重要环节的管理，达到控制和引导城市发展的目标。在城市建设和实施管理层面，城市规划对土地使用施加的作用，可以分为四种类型：控制、引导、整合、保障这四种作用。城市规划正是通过控制这四种作用，才使得城市土地使用活动能够既有效率，同时又体现公平，能够符合城市规划所确定的目标。通过城市规划的管理，可以调节各种土地使用活动中的利益冲突，使得土地使用活动的各个主体间的相互作用能够物化为城市空间系统的结构和形态，这构成了城市规划作用发挥的基本逻辑
9、路线。 1 3 城市规划作用的有限性 城市规划实质上是城市发展过程中控制目标偏离的一种作用机制，其技术核心是控制城市土地使用及其变化，以此来调整或建立城市空间系统的秩序，使之符合社会的利益选择和价值导向。应当看到，城市规划只是整个社会发展计划中的一部分，它有自己的作用对象和活动范围，即主要 针对的是土地使用的管理，所以城市发展的某种结果无论理想与否，都不应当是城市规划所能决定的，城市规划的作用会表现出一定的有限性，以城市发展中出现的负面问题来判定城市规划的失败是不妥当的，认清这一点非常重要。对城市规划的作用既不能低估，也不能过分夸大，而应当有一个客观的认识。因此，城市规划界对于城市规划作用应当
10、有一个客观的认识和理解，要澄清现今很多的模糊认识，防止各种夸大其辞的做法，太高的目标以及不严格的表达会造成认识混乱和集体的失落感；但同时又要在体制中积极地争取合理的位置和权限，以更有效地发挥自身的作用。事 实上，城市规划作用的有限性以及城市规划的失效问题，是一个很复杂的问题，很多研究，简单将规划的失效归咎于领导的干涉，而忽视对于规划真实过程的研究，这并不利于更好地调整和改进工作。总的来说，虽然城市规划的作用是有一定限度的，但是城市规划对现实问题的关注并不排斥它所具有的理想性，它贯穿了城市社会实践的不同层次，在社会行动的过程中，从思想层面到实施层面都有一套机制来保障其基本思想、原则得到贯彻。 2
11、 推进我国城市规划制度创新的若干建议 2 1 明确认识，充分发挥城市规划的综合协调和宏观调控能力 在传统市场经济国家，总体来看，城市规划已成为各国中央和地方政府调控土地及空间资源配置、维护国家和全局利益、协调各方利益矛盾的一个重要手段。大多数国家都把城市规划作为政府的重要职责，将城市规划部门视为政府的重要部门，由每一级政府负责相应地域范围的空间规划。城市规划作为存在于不同行政层面的政府职能，备受重视。多年来，我国对城市和城市规划的地位和作用一直缺乏全面、客观的认识，受计划经济体制的影响，城市规划工作又往往被局限于偏重建设的安排方面，未能充分发挥城市规划作为空间发展政策的综合统筹和宏观调控作用。
12、随着国民经 济持续稳定的发展和改革的进一步深化，随着区域统筹、城乡统筹等宏观政策的进一步落实和引导，今后一段时间将是我国城市发展的关键时期，对我国国民经济和社会发展关系重大，将会直接影响和决定我国城市的整体水平和综合竞争能力。在科学发展观的框架指导下，高质量地实现建设目标，改善城镇环境质量，同时有效地保护耕地，促进社会和经济的可持续发展，是摆在城市规划工作者面前的任务。在这一过程中，城市规划的地位和作用将日益突出，必须重新正确认识；应当借鉴和学习传统市场经济国家将城市规划作为政府重要调控手段的成功经验和有益做法，使城市 规划真正成为国家对城市发展实行宏观调控的重要依据和基本手段。 此外，城市规
13、划工作直接关系到经济社会的可持续发展问题，健全的城市规划制度不仅可以实现对资源的保护，而且可以促进资源的增值，维护资源的永续利用，保障资源利用收益的公平分配。因此，城市规划问题丝毫不亚于土地和环境问题，必须把城市规划工作提高到与土地、环境问题相当的地位来认识。 2 2 转变观念，确立城市规划工作的指导思想和整 体思路 在城市化进入加速发展的阶段，我国城市的发展面临着前所未有的复杂性，现阶段既是黄金 机遇期，同时又是矛盾多发期。城市的发展与经济社会环境的关联日益密切，城市化的推进将直接导致城市乃至国家的经济结构、社会结构和空间结构发生深刻的变化。 在这一背景和趋势下，必须积极、主动地推动城市规划
14、的制度创新。在整个规划工作的指导思想和发展思路上，必须跳出传统的思维和认识框架，转变观念，避免把城市规划简单地等同于城市建设；必须认识到城市规划不同于工程设计，不能认为规划编制完成之后 “ 按蓝图实施 ” 就行；必须跳出工程技术或建筑学的狭隘思路的局限，自觉接受法律、行政、经济、社会等知识的交叉渗透。 在实践中 ，要努力转变城市规划工作的思路和观念，改变 “ 重编制轻管理、重技术轻政策、重行政轻法制、重建设问题轻土地问题 ” 的传统思维定势，重视规划的实施管理问题，重视规划的公共政策属性，重视土地的调控问题。进一步来说，经过 60 年的发展，我国的城市规划从目标到方法和过程都发生了变化。在市场
15、经济的实践中，城市规划界和社会各界都开始认识到，城市规划的编制和实施都不是单纯的技术过程。城市空间的规划和发展过程在本质上是一个政治决策的过程，而不是一个技术决策的过程，经济和社会的发展是空间发展的决定性框架。因此，未来的制度创新过程中， 城市规划必须以经济社会的发展作为前提，并且，城市规划的实施过程也必须对政治制导的机制有充分的认识和良好的把握。 2 3 尽快建立和完善我国的地域空间规划体系 目前我国的国土规划、区域规划与城市规划、村镇规划分别由不同的部门管理，缺乏健全的法制手段和必要的实施机制来保障各类规划相互协调、同步推进，割裂了地域空间规划及管理的连贯性和整体性，导致土地和空间等资源开
16、发利用的随意性很大，而国家缺乏相应有效的制约手段。 城市规划是政府管理城市、指导城市发展和建设的基本手段，规划编制目的是提供 政府管理城市土地使用和建设活动的行政依据，规划编制体系是政府实现发展目标和管治意图的基本平台，要实现城市规划制度的创新和完善，前提是要建立适应我国城市发展实际并符合市场经济要求的、科学合理的空间规划体系。因此应当坚持以规划编制体系的改进和完善为突破口，逐步有序、持之以恒地推进城市规划制度创新工作。相比城乡规划法的相对稳定性来说，城市规划编制办法的修改应该是一个不断充实完善，不断探索深化的过程。尽管 2006 年 4 月起颁布实行了新的城市规划编制办法，但在我国城市建设的
17、快速发展背景下，城市规划的实践活动不断丰富和多样化，这决定了现阶段的技术规定总体上还带有过渡性的特征；另一方面，由于新的编制办法的使用刚刚开始推行，多数编制单位和规划技术人员对此尚在领会和适应的过程中，该办法推行并为技术人员真正接受，需要经过足够时间的规划实践；在实践中发挥其作用，检验其成效以及发现其问题，都需要假以时日。因此，在实践中继续探索，改进和完善空间规划编制体系的工作依然是任重而道远的。 3 结束语： 进一步加强城市规划法规体系建设，围绕城乡规划法完善配套相关法规。城市规划法制体系的完善和创新，直接推动着地 域空间规划体系的建立，也直接在法制的高度上影响着我国城市规划制度创新的进程。
18、经过多年努力，新的城乡规划法已颁布并于 2008 年起开始实施。今后，围绕城乡规划法这一母法，应逐步建立健全规划法规体系，加强相关配套的辅助性法规 (行政法规、部门规章、地方规章等的制订和完善工作。同时，应当全力推动各级地方政府制订和完善有关的规划法规，特别要重视地方性城市规划法规的建设和完善。应在总结试点经验的基础上逐步推开，完成从诱致性制度变迁向强制性制度的转换和飞跃。 参考文献： 卢现样新制度经济学武 汉：武汉大学出版社， 2004， 183190 杨瑞龙我国制度变迁方式转换的三阶段论 兼论地方政府的制度创新行为经济研究， 1998(1)： 310 高中岗，等论我国城市规划编制技术制度的创新城市规划，2009(7)： 2632
