1、浅谈我国旅游产必市场化进程中的政府职憾探析 论文关键词：旅游产业政府职能市场化 论文摘要：随着我国旅游产业市场化进程的深入、旅游产业的发展进入了一个新的发展阶段，政府的职能应有所调整，其对经济活动的影响将趋向于运用经济的手段和间接的方式进行调控 . 我国旅游业的发展前期，基本采用的是政府主导型的发展战略，政府主导型发展战略对我国旅游业发展所取得的成绩，功不可没。但随着我国旅游产业市场化进程的深入，政府在旅游发展中应处于何种地位、行使何种职能、发挥何种作用 ?对此我们应作进一步的分析与研究。 一、我国旅游产业市场化进程中存在的问题 我国旅游产业的发展取得了一定的成绩，但我国旅游产业在其市场化过程
2、中所暴露出的众多问题，说明了我国旅游产业在其经济转轨过程中的不彻底性。政府在市场化过程中的某些不当行为，明显地超越了其基本的职能，带有很深 的计划经济烙印。我国旅游产业在市场化进程中存在的问题表现如下 : (一 )产权关系不明确是旅游业市场机制不完善的一个重要标志 产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的所有权益进行选择的权利。产权关系的明晰化，有利于明确市场交易的界区、规范市场交易的行为、稳定市场交易者的收益预期、提高合作效率、提高资源的配置效率，因此，产权关系明晰化是市场机制是否完善的重要标志。中国的旅游业目前仍处于由计划经济体制向市场经济体制转换的时期。而在这市场化进程中，尚存在着
3、许多不彻底性。目前，中国是多种经济体 制并存，市场经济体制与计划经济体制相互影响与冲突。由于产权关系的不明晰，许多旅游企业仍然遵从传统的经济体制，隶属于不同的政府主体与行政部门。同时，传统的旅游国有企业在思想体系和接受新观念方面很保守，缺乏活力，并且对市场的变化不敏感。他们在内部管理和决策机制方面仍然很落后。企业隶属于政府部门导致企业的经营很大程度上依赖于饭玫府的行政机制而非市场机制。 (二 )旅游产业结构失衡，过度竞争导致旅游行业整体经济效益下滑 旅游市场属于不完全竞争市场，资本的集中程度较低，而过度竞争通常发生在集中度较低 的竞争性行业。在一个较长的时期内，又由于旅游市场体系和市场机制的不
4、完善，导致了旅游产业规模的急剧扩张这种状况在饭店行业和旅行社行业尤其突出某些主管部门没有发挥应有的宏观调控作用，盲目上部门工程和首长工程，更加剧了旅游产业的低层次的过度竞争，使得行业的平均利润率很低，很多企业陷入经营困境，甚至处于严重的负债状态，而由于体制和产业特征的原因，生产要素从行业中退出难度较大，从而使低利润或亏损在行业中长期存在。 (三 )急功近利，缺乏可持续发展的战略眼光 旅游业发展所需利用的资源可分成两大类，一类 是可形成旅游吸引力的资源，称之为旅游资源 :另一类是旅游发展所需的经济资源，如资金、人才、能源等。旅游资源又可分成再生与不可再生的资源两种。对于可再生资源，应充分利用 ;
5、对于不可再生资源，应在 “ 保护第一 ” 的原则下予以利用。我国相当一部分地区在发展旅游业时，由于地方利益的驱动，旅游法制法规建设的不完善等原因，急功近利，缺乏可持续发展的战略眼光。各地区各自为政，盲目地开发旅游线路，缺乏统一规划，使旅游环境受到污染，旅游资源遭到破坏，如桂林的漓江、湖南的张家界、四川的九寨沟等地就是如此。这种现象的普遍性，也从反映了我 国旅游产业市场化进程中的缺陷。 (四 )旅游市场秩序混乱，旅游者权益受到损害 我国旅游业在其发展进程中，出现众多旅游者权益受到损害的现象。许多旅游企业为了自身利益而侵犯旅游者权益 ;一些导游和司机为赚取回扣，有意将旅游团队带到一些质次价高的商店
6、和饭店里购物或就餐 :许多地方的“ 一日游 ” 也存在强买强卖、随意宰客等现象。这使游客的权益和安全得不到保障，同时暴露出我国旅游市场发育不完善、市场约束机制不健全等问题。 二、政府在旅游产业发展过程中的基本职能 (一 )政府在旅游产业发展过 程中应承担的基本任务 旅游产业的发展，给旅游地带来的影响有正面的与负面的两种。正面效用为 :(l)经济效用 :旅游经济活动开展 旅游需求增加 需求总量可能超过供给总量 总产出增加 就业增加 经济发展，充分就业。 (2)社会效用 :旅游活动的开展 客源地与接待地之间的交流增加 促进民间的交往、加深友谊，有利于推动和平事业的发展。负面效用为 :(l)经济负面
7、效用 :旅游经济活动的展开一一旅游需求增加 需求总量可能超过供给总量一一物价上涨 进口增加 出口减少，总支出减少 就业减少。 (2)社会负面效用 :旅游活动开展 游客增多、旅游地受外界影响加深 旅游资源可能受到破坏、旅游环境可能受到污染、旅游地可能受到外界不良社会风气的影响。 政府在旅游产业发展过程中应承担的任务主要表现在两个方面 :一是引导旅游业向健康快速的方向发展，利用旅游业的正面积极作用来服务于国民经济、服务于社会 :二是减少或消除旅游业对国民经济和社会可能带来的负面影响。 (二 )政府在旅游产业发展过程中的基本职能 世界旅游组织的研究表明，一国政府在发展旅游业的过程中至少应履行立法、规
8、划、协调和投资等四方面的职能。 1.旅游 发展规划职能尽管各国旅游主管部门的地位和作用有所不同，但制定旅游发展规划始终是其一项主要的职能。 2.旅游立法职能旅游法规法制的建立和健全，是政府对旅游行业实施的一项首要职能，颁布一系列的法规条文，规范旅游经营活动，使旅游业得以良性发展。 3.旅游基础设施投资职能政府对旅游业的投资主要应偏重于基础设施投资。通常，在旅游业发展初期，政府利用行政体制，动员所掌握的经济资源，投资于基础设施，从而使得旅游业超前发展，迅速形成较强的产业规模和供给能力。 4.旅游发展协调职能在旅游业发展的 过程中，政府要促进旅游消费的增长 ;要鼓励、支持旅游企业的发展 :要动员协
9、调社会各方面的力量以创造一个有利于旅游业发展的大环境。 (三 )政府基本职能的层次划分 对旅游业而言，政府的基本职能大致可以分为三个层次 :第一，中央政府的宏观决策职能。第二，地方各级政府的综合管理职能。第三，各级旅游主管部门的行业管理职能。各个层次的政府行为和职能还可以做进一步的划分。 1.在宏观决策方面，政府行使于旅游业的基本职能主要有 :采用财政税收政策扶持与刺激旅游业，制定中长期的发展战略和规划，确定、引导 旅游产业的发展方向，以政府的名义组织大型活动，宣传旅游地的整体形象，主持制定旅游法规等。 2.在地方管理层方面，政府行使于旅游业的的基本职能主要有 :制定各地区的旅游发展规划，将旅
10、游宣传促销经费列入政府的财政预算，建立包括外事、工商、物价、计划、交通等在内的旅游业领导协调机制。 3.在行业管理层方面，政府行使于旅游业的基本职能有 :通过旅游业的长期规划和短期计划引导行业的投资和经营方向，运用国家法律和行业法规建立市场规则，建立行业执法队伍进行市场监督，组织行业性的市场促销，宣传旅游地形象，开 拓新的旅游市场，协调与有关部门的关系以形成有利于行业发展的社会环境，加强行业管理，负责行业从业人员的业务考评等。 三、现阶段我国政府在旅游产业发展过程中的重点职能 旅游产业发展所处的阶段不同，政府职能的侧重点也有所不同。在世界旅游组织第十一届会议上，曾就 40年来国家旅游组织 (N
11、TO)的作用达成共识。会议认为， NTO的作用经历了只个阶段 :在旅游产业发展的初期， NTO承担开拓者的职能 :在旅游产业逐步兴起及蓬勃发展时期， NTO 承担规范者的作用 ;在旅游产业逐步走向成熟时期， NTO 承担协调者的作用 。在我国旅游产业的初期发展阶段，我国旅游产业发展实施的是政府主导型发展战略。政府的推动力量是旅游产业发展的主要动力，政府职能在旅游产业发展中具有绝对重要的作用。而在现阶段的旅游产业发展中我们应充分认识到市场的作用，依靠市场自身的力量，使旅游产业得到自然的、符合市场规律的发展。在这一发展过程中，政府应认识到自身职能的变化，与市场作好合理的分工。政府的职能应转换到以下
12、几方面 : 1.完善旅游法制法规建设目前，我国旅游行业普遍存在着法制法规建设薄弱的现象。政府应强化这方面的职能，抓紧完善旅游相关法规体 系，加大执法力度，做到 “ 有法可依，有法必依 ”; 重在维持市场的秩序，保证旅游企业竞争的公平性和保护旅游消费者的合法权益。 2.提供公共产品旅游产业的发展，离不开基础设施的支撑，而基础设施基本都具有公共产品的特性。基础设施的完善，需要政府的大力支持。 3.加强对旅游资源的保护我国旅游产业的发展，应坚持可持续发展的战略。旅游企业作为 “ 经济人 ” ，追求的是利润最大化，甚至是眼前利润最大化，缺乏对旅游资源的保护积极性。在这方面，政府应承担职责，努力避免或减
13、少旅游企业的经营活动而造成的外部负效应，同时，对 于旅游者的消费行为也应该给予必要的引导与约束。 4.收集和发布旅游市场信息目前，我国旅游市场存在着严重的信息不完全性和不对称性，导致了经营者和旅游者的某些不合理、甚至是非法行为的存在。要改变现状，只有通过政府管理部门的努力才能实现。政府执行职能的途径主要包括建立旅游信息系统、强化旅游服务供应商披露真实信息的义务等。 5.协调社会各界以创造一个有利于旅游业发展的大环境旅游产业具有综合性的特征，它与国民经济众多部门都有一定的联系，它的发展离不开其他经济部门的支撑。因此，如何协调社会各界对旅游 业的支持以营造一个有利于旅游业发展的大环境，是现阶段政府
14、的主要工作。 纵上所述，我国正处于计划经济向市场经济转变的过度时期，需要政府发神宏观指导作用与调控职能。旅游业是一个市场化程度较高、社会化属性很强、公共产品比重较大的产业，尤其需要政府的介入。但由于我国市场机制的不完善，旅游管理体制的滞后，使得政府的行为异化或弱化，严重阻碍了我国旅游产业的健康发展 .因此，改革现行的旅游管理体制，从制度变迁和制度创新的角度规范政府的行为，明确政府的职能范畴，让政府与市场的分工更趋合理化，只有这样，我国的旅游产业 才能完成市场化的进程，我国才能跻身于世界一流旅游强国行列。 参考文献 : 1.胡鞍刚，王绍光 .政府与市场中国计划出版社， 2000. 2.王大悟，魏小安 .新编旅游经济学 .上海人民出版社， 1998. 3.匡林 .集权还是分权，政府发展旅游业的两难境地 .旅游学刊 2000(2). 4.白永秀，郝索 .旅游企业管理研究 .世界图书出版西安公司， 1999. 5.郝索 .论我国旅游产业的市场化发展与政府行为 .旅游学刊， 2001(2). 6.WorldTo 而 smorganizat， 1999
