1、浅谈省级开放大学政策法规保障 【摘要】随着法治理念的逐步强化，教育领域的立法也逐步完善，办学行为也越来越规范，但是在成人教育领域尤其是远程教育方面，基本上是依靠政策办学，而且政策没有形成完整的体系，立法缺失严重。根据我国高等教育法规定，高等学校应当依法设立，具有独立法人资格，拥有办学自主权。建设开放大学，就是要将法治精神融入到各项活动之中，引领开放大学治理的法治方向。 【关键词】法治理念 教育 一、省级开放大学建设政策法规保障体系特点 （ 1）系统一致性特点突出。广播电视大学实行统筹规划、分级办学、 分级管理的办学体系模式，这决定了其政策法规自成体系的特点，湖南广播电视大学政策法规体系除了教育
2、部出台的政策法规外，大多数政策法规是由中央电大来制定的，包括教学、学籍、计划、招生、考试等都由其统一制定，这些规定从法学角度来看，并不属于真正意义上的法，而是以国家政策法规为依据制定的办学细则或规定，只在电大系统内产生约束力。 （ 2）政策法规的出台呈现阶段性特征。从根本上说，省级广播电视大学教育的类型、方式和施教对象等是随着改革开放逐步推进过程中的社会需求而变化的，无论是中央层面的政策法规，还是其所在的省 级的政策法规，都是应这个需求的变化而发展变化的，注册视听生教育的产生、发展和取消就是一个鲜明的例子。 （ 3）政策法规的层次偏低。在与开放大学有关的文件中，很少部分属于法的范畴，基本上都是
3、以教育部的通知、决定、函、批复等的形式表现出来的教育政策规范，层次和效力等级普遍偏低。而省级层面的政策法规更是寥寥无几。 二、省级开放大学的定位 （一）开放大学在终身教育体系构建中的定位和功能 （ 1）普及高等教育。中华人民共和国高等教育法第 15 条规定 “ 高等教育采用全日制和非全日制教 育形式 ” 。以其所承担的教育任务为依据可以将高等教育划分为高等普通教育、高等职业教育和学历继续教育，高等普通教育主要承担高等教育精英化的任务，高等职业教育主要承担高等教育大众化的任务，而学历继续教育则承担高等教育普及化的任务。 （ 2）活化非学历继续教育。开放大学举办非学历继续教育，可以借助其办学的系统
4、优势性和远程交互性，以教育对象和教育目的的相对独立性为基础，建设适合学习者需求的培训资源，利用现代远程技术，构建适合成人教育学生的新的教学方法和教学模式，适应知识型社会的发展需求，充分发挥非学历继续教育 的活力。 （ 3）强化素质教育。当今社会知识的更新发展日新月异，学习能力的强弱直接关系到人的全面发展的程度。通过开展系统化的社区教育，强化素质教育，提升公民的学习能力，有助于学习型社会的建设和终身教育体系的有机发展。 （二）省级开放大学与国家开放大学的关系界定 （ 1）省级开放大学的分类属性。根据国家开放大学建设方案中提出的 “ 地方开放大学独立设置的标准，符合条件的经过专家论证和教育部审批后
5、方可独立举办 ” ，对于符合条件的、达到质量标准的省级电大也一样应赋予本专科办学的自主权以及相 应的学位授予权。省级开放大学在省委、省政府领导下，按本科院校设置，具有独立法人资格。省级开放大学既是一个办学实体，又是一个办学系统，也是一个网络学习大平台。坚持教育的公益性和普惠性，主动面向地方、面向基层，为一切愿意接受教育的社会成员提供便捷、优质的学习机会和条件。 （ 2）省级开放大学与国家开放大学的关系。省级开放大学建设坚持在“ 以建设国家开放大学体系为主 全国一盘棋 的原则下，实行准入与退出机制 ” 。通过国家开放大学章程统领整个系统的学科教学、课程和人才培养质量，分配权利义务，厘清国家开放大
6、学与省 级开放大学之间的关系。 三、省级开放大学政策法规保障体系的理论构建 （一）构建多层次的法律规范体系 第一，出台终身教育法。开放大学的创办是以终身教育为理念，并且在全面倡导终身教育和学习型社会建设的大背景下进行的。为了保证开放大学的稳定发展，首先就应该对社会需求进行充分调研和合理预见的前提下，着手开展终身教育立法活动，通过出台终身教育法，对终身教育体系作出科学、合理的界定，并明确开放大学在终身教育体系中的角色定位。 第二，建立专门的法律规范开放大学的办学行为。政 策和法律在法律效力方面是有很大区别的。教育领域的法律只有高等教育法中提到了电大的办学。开放大学是在原有的电大系统基础上发展形成
7、的，它提供的教育服务主要包括学历继续教育、非学历继续教育培训和社区教育三大块内容，这些内容恰恰又是法律规制的盲区，通过出台开放大学法或开放大学条例的形式对开放大学的办学行为提供法律保障，明确开放大学在高等教育体系中的基本定位，制定国家开放大学章程，厘清国家开放大学与其他开放大学之间的关系，解决系统内部关于办学自主权的问题，对于发挥电大的系统办学优势显得十分重要。 第三，加强省级层面的立法和研究。省级广播电视大学从建校至今，其办学的依据、学校定位、具体的办学行为等基本上都是以广播电视大学通行的政策法规为依据，省级层面的立法和政策相对比较薄弱，尤其在立法方面。 制定省级终身教育促进条例。根据终身教
8、育的理念和学习型社会建设的社会的要求，参照福建省和上海市的做法，结合各省的实际情况，制定一部本省促进终身教育的地方性法规，省级开放大学建设提供有力的法律保障。 出台省级开放大学暂行条例。在开放大学法或者开放大学条例缺位的情况下，为保障省级开放大学建设的法治 化路径，可以先以现行的规制开放大学的相关政策法规为依据，结合本省经济社会发展的状况和需求以及本省开放大学建设的合理架构，以地方法规或者规章的形式出台省级开放大学暂行条例。 （二）重视政府宏观调整和科学制定政策的重要性 在当前形势下，大规模地出台相关的法律既不科学又不现实。因此政策对开放大学的发展起着重大的保障作用。 科学地确立开放大学和开放
9、教育的战略地位。首先，在国家层面，科学地确立开放大学和开放教育的战略地位，在终身教育理念引导下，制定适当的发展战略目标，对开放大学和开放教育的实施 、管理和发展进行科学、全面、详细的规划和说明，确保国家在宏观上对其进行有效调整。其次，在地方层面，省级政府也要依据国家层面的政策导向，确立全省范围内开放大学和开放教育的战略地位，在立法不足的情况下，发挥政策的调控优势，为立法提供有益借鉴。 完善政策的决策程序，保证开放大学和开放教育政策的一致性和灵活性。各级立法的程序是明确的，但是政策的决策程序在实践中并无统一的规定，因此无论是中央层面的决策还是地方层面的决策，都应当有科学完善的程序机制，避免政策出台的随意性和任意性，同时还要注意新出台的政策与现行政策体系、 地方政策与中央政策的一致性、协调性，确保政策保障的有效力度。
