1、浅谈金融支持产业扶贫的难点与对策 随着我国精准扶贫政策的推进和深化，产业扶贫已成为精准扶贫取得实效的必由之路。金融支持产业扶贫是指在精准扶贫基础上，将金融资源、金融手段注入产业扶贫的全过程，实现产业政策、扶贫政策、财政政策、信贷政策的无缝对接，其核心问题是如何在精准扶贫的基础上解决贫困户参与产业发展和获得金融资源。目前，金融支持产业扶贫的基本做法是采用贴息担保的方式，给建档立卡的贫困户提供小额贷款，以帮助其参与发展特色产业，实现脱贫致富。但是，随着金融领域市场化改革的加速推进，这种政府背景下的信贷扶贫模式能否实现可持续发展，值得我们深 入探讨和分析。 一、当前金融支持产业扶贫的模式分析 近年来
2、，各贫困地区依托优势产业，以扶贫小额信贷为抓手，创新金融服务和信贷模式，深入推进金融支持产业扶贫，为贫困人群参与产业发展通道、分享产业发展红利、实现脱贫致富提供了新的思路。其运作模式主要有以下几个特点： 以精准识别为前提，精确配置信贷资源。农村贫困人口不仅是精准扶贫的难点，也是金融资源难以达到的地方。长期以来，由于受金融机制、贫困农户信用、贷款渠道等因素制约，贫困农户一直存在 “ 贷款难、贷款贵、贷款慢 ” 的问题。为解决产业扶贫中 的金融制约问题，切实提高精准扶贫工作实效，各贫困地区紧抓 “ 精准 ” 这个核心，以扶贫小额贷款为重点，通过分片包干的方式，对建档立卡贫困户逐户进行走访调查，逐户
3、建立金融服务档案，逐户开展信用评级授信，确保了扶贫小额信贷的精准对接、精准落实，实现了由 “ 大水漫灌 ” 向 “ 精准滴灌 ” 的转变。以河南省为例，目前实现了对全省 18 个省辖市、 146 个县、 2087 个乡镇、 6522 个贫困村、130 万建档立卡贫困户的全覆盖。 以发展产业为核心，加大信贷投放力度。贫困地区脱贫致富，归根结底要依靠发展产业来支撑。长期以来，融资问题 是制约产业扶贫、精准脱贫的一大瓶颈。如何通过金融支持推动特色产业发展壮大，不断增强贫困地区自身 “ 造血 ” 功能，一直是产业扶贫工作的核心和关键。为实现这一目标，各贫困地区纷纷出台政策，鼓励各银行机构根据市场定位、
4、机构优势和自身能力，对贫困地区主导产业、优势产业、农业现代化以及新型农业经营主体发展规模化生产进行重点支持，尤其是加大建档立卡贫困人口的扶贫小额信贷投放力度。其目的就是通过扶持生产和就业，促进贫困地区经济增长和贫困人口增收。以贵州省为例，已探索出了 “ 东油西薯、南药北茶、中部蔬菜、面上干果牛羊 ” 的扶贫产业 格局，截至 2017 年一季度末，已累计向 55 万贫困户发放扶贫小额贷款 262.6 亿元。 以利益联结为抓手，创新信贷支持模式。产业扶贫的内在要求是要将贫困人口连接到产业链上，使他们参与主导产业，并从中受益，进而达到脱贫致富的目的。现实中，相当部分的贫困户缺乏产业选择和产业经营的能
5、力。如何有效发挥信贷资金的带动效应，将产业发展与贫困农户的利益联结，关键在于创新信贷支持模式。以甘肃省为例，主要有三种模式：一是带动发展模式，即通过农村专业合作社将贫困户分散的扶贫专项贷款资金集中使用，按照风险共担、利益共享的原 则，共建生产基地，统一生产经营，贷款到期合作社负责偿还；二是帮扶发展模式，即将贫困户分散的扶贫专项贷款以入股方式由龙头企业集中使用，年终进行分红；三是互助发展模式，即利用村级互助资金撬动银行信贷，将互助资金存入银行作为担保金，银行以 5 10 倍给予授信额度，人民银行给予再贷款资金支持。 以财政贴息为重点，降低信贷融资成本。当前，金融支持产业扶贫实质上是政府财政资金和
6、金融信贷资金配合作用下的金融扶贫模式。在运作中，地方政府出资增信和定期贴息发挥财政资金杠杆作用，人民银行发放扶贫再贷款做金融机构资金后盾 ，政府、人民银行和金融机构各司其职，搭建成合作互利共赢框架。以广西凤山县为例，由农村信用社对扶贫贷款执行基准利率，凤山县政府对贷款利息予以全额补贴，人民银行对信用社给予增加扶贫再贷款支持，在资金供给和运用两端形成规模，以数量弥补涉农金融机构 “ 薄利 ” ，从而实现了降低政府负担、兼顾金融机构利益、免除贫困户利息成本的三赢局面，构建了小额扶贫贴息贷款良好的运作环境。 二、制约金融支持产业扶贫的因素分析 可以说，目前金融支持产 ?I 扶贫仍是一种特惠金融手段，
7、在特定的时间和空间内，针对特定的政策目标和 群体是必要和可行的，但由于其本身固有的缺陷，严重制约着其可持续发展。具体来说，主要有以下几方面制约因素： 扶贫项目存在诸多风险。一是存在较大市场风险。农村产业扶贫以种植业和养殖业等农业产业为主，扶贫项目建设周期长、信息不对称、缺少定价优势，市场供求和价格变化对扶贫项目的实施和收益影响重大。二是存在一定操作风险。由于扶贫项目持续时间较长，涉及人员众多，诸如流程、人员和外部事件等风险贯穿始终，尤其是可能面临政府换届及扶贫项目管理人员变动等情况，存在一定操作风险隐患。三是存在自然灾害风险。贫困地区大多自 然条件较差，尤其是那些灾旱、泥石流等自然灾害频发地区
8、，自然灾害对于农业基础设施和农业经济作物的影响较大，直接影响到扶贫项目的还款。 扶贫产业融资渠道单一。一是农村金融市场发展滞后。金融支持产业扶贫主要为银行贷款支持，其他资金来源渠道较少，利用股权、债券等直接融资渠道融资量小，占比低。二是信贷产品创新不足。受农村扶贫固有的高风险、低收益特点制约，各商业银行过分偏好资产抵押，而大部分贫困户缺乏资产抵押和保证担保等，信贷产品缺乏创新，扶贫贷款投入不足。三是财政贴息压力较大。一方面，扶贫贴息贷款的财政补助 主要靠中央财政专项拨付，因此受限额控制贫困户获得的贴息贷款十分有限；另一方面，一些信贷扶贫资金的投入也多在财政贴息资金的配合下才投放，贫困地区财力单
9、薄，无力为扶贫贷款提供财力支持，难以形成小额贴息贷款帮扶的长效机制。 农村金融生态有待优化。一是贫困地区信用意识淡薄。贫困户存在违约、失信、逃债等现象，一旦发生赖账，可能产生跟风现象，导致整体信用环境不断恶化。二是失信惩戒途径有限。由于金融机构对失信贫困户进行法律诉讼时，打击、执行途径和效果都很有限，造成涉农金融机构贷款不良率上升，势必增加信贷机构的风 险考量而抑制信贷的实际供给。三是贷款管理与产业需求不适应。金融机构贷款期限普遍较短，一般在一年以内，而不少农业特色产业化项目见效在两年以上，期限错配引发的企业资金链断裂问题时有发生。而且，目前信贷产品仅能满足传统种养业的资金需求，对发展更高层次
10、的、产品附加值高的、具有一定生产经营规模的产业化项目的资金需求难以满足。 金融机构扶贫动力不足。精 ?史銎蹲魑 ?一项国家政策，在落地与实施上，与金融机构资本盈利的性质存在一定冲突。一是金融机构盈利本质使然。受贫困户抵押物缺乏、抵御风险能力差而资金需求小、急、频等因 素影响，扶贫机构在风险控制和成本控制上压力较大。相比商业贷款，扶贫工作是责任大、成本贵、风险高、收益小。二是配套考核政策不完善。目前，大部分金融机构未能实现针对贫困地区差异化绩效考核制度，受追责问责机制影响，金融机构疲于应付，主导扶贫积极性不高。三是风险分担机制不健全。目前尚未出台金融支持产业扶贫的奖励和补贴办法，尤其是保险扶贫等
11、未能及时跟进的情况下，扶贫贷款一旦形成不良，短期内无法消化。 三、推动健康持续发展的对策建议 当前，金融支持产业扶贫放大了财政资金使用规模，创新完善了金融支农机 制，有效解决了贫困群众发展产业缺资金和贷款难的问题。但是，随着我国金融领域市场化改革的逐步推进，这种 “ 政策性、公益性、单一性 ”的金融支持产业扶贫模式难以为继，要实现金融支持产业扶贫的可持续发展，需要从以下几方面进行提升和完善： 以加强信用建设为基础，强化农村金融生态环境。一是营造良好信贷环境。加强对贫困户的金融教育，提高其金融参与意识，强化信用和法律意识，着力改善农村信用环境。同时，加强对恶意欠贷逃贷的打击和惩戒，尤其是要为银行
12、依法清收不良贷款提供有力有效的司法支持。二是建立信用评级制度。一方面， 借助大数据手段，根据贫困户劳动状况、健康状况及财务状况，建立贫困户专项评级系统，并将 “ 五险一金 ”“ 低保 ”“ 医保 ” 等数据加入到贫困户专项评级系统中；另一方面，将扶贫龙头企业和农民专业合作社全部纳入信用评定范围，将信用评定结果与对经营主体的贷款授信结合起来。对评级授信的龙头企业、合作社和系统自动评分等级较高的贫困农户，在同等条件下享受贷款优先、利率优惠、额度放宽、手续简化的待遇。三是丰富征信救济手段。对贫困户在征信系统个人信息中做出特殊标识，针对贫困户不良记录产生的原因，丰富征信异议救济手段，对非主观、非恶意形
13、 成不良记录的贫困户放宽贷款审批条件，对无恶意拖欠贷款导致信用记录不良的不减少贷款额度。 以创新体制机制为抓手，增强金融机构内在动力。一是发挥货币政策的引导作用。综合运用扶贫再贷款、支小再贷款、再贴现等货币政策工具，引导信贷资源向贫困地区倾斜。引导金融机构准确把握产业扶贫的政策需求，精准对接特色产业金融服务需求，不断开发新型扶贫信贷产品。二是建立扶贫信贷投入激励机制。参照农村金融机构定向费用补贴政策，对重点贫困地区的涉农信贷机构给予适当补贴或奖励，调动金融机构参与产业扶贫的积极性。降低贫困地区金融机 构经营成本，调动金融机构增点扩业的积极性。实施差别化监管政策，针对扶贫金融合力确定资本充足率、
14、贷款分类等方面的计算规则和激励政策，提高不良贷款容忍度。三是创新贷款抵押担保方式。针对扶贫贷款中抵押物短缺问题，鼓励金融机构根据贫困地区农业发展情况和农村经济特点，进一步扩大农户和农业企业申请贷款可用于担保的财产范围，探索发展大型农用生产设备、土地承包经营权、林权、宅基地、水域滩涂使用权抵押贷款，规范发展应收账款、股权、仓单、存单等权利质押贷款。 以强化保险扶贫为重点，完善风险分担保障机制。一是探索建立风 险补偿基金。将直接的财政扶贫改变为财政风险补偿基金，用于核销金融支持扶贫开发的较高风险溢价。对国家、省里下拨的财政扶贫资金，应允许地方政府在不改变扶贫的大原则下，整合用于扶贫贷款担保或风险补
15、偿，从而逐步建立财政风险分担机制。二是完善农业保险政策。引导保险业嵌入金融产业扶贫，大力发展农业保险，提高参保意识，扩大覆盖范围，完善保费补贴，探索财政支持的扶贫产业保险大灾风险分散机制，增强扶贫产业对重大自然灾害风险的抵御能力。三是构建保险防止返贫机制。例如建立小额信贷保证保险机制等，加强保险与信贷联结，防止出现因灾返 贫、因病返贫冲击扶贫贷款安全性，有效巩固脱贫攻坚成效。 以发展产业基金为方向，构建多层次金融支持体系。充分发挥财政资金的杠杆作用，撬动金融资本、社会资本集聚扶贫攻坚，实现财政扶贫与金融扶贫有效对接。一是建立产业发展投资基金。按照共同投资、共享收益、共担风险的基本原则，运用现代信托关系机制，集中投资者的分散资金，以股权形式直接投资于带贫龙头企业或具有市场潜力的项目，促进带贫企业规模化、专业化、集约化经营。二是注重发挥资本市场作用。集聚证监会和资本市场的合力服务脱贫攻坚，支持和鼓励上市公司、证券基金期 货经营机构履行扶贫社会责任，大力发展股市融资、债务融资等直接融资渠道。三是规范民间融资行为。降低农民互助性质的金融组织审批门槛，鼓励民间资本充分发挥灵活、高效的特点，积极参与产业扶贫开发。 （作者单位：河南省人民政府发展研究中心）
