1、浅谈集体林权制度配套改革的举措与对策分析 论文关键词 :集体林权制度配套改革关键环节林业投融资 论文摘要 :如何在新时期实现林业又好又快的发展 ,深化巩固现阶段林改所取得的成绩 ,配套改革尤为重要。本文就森林资源管理、林业投融资、林业社会化服务管理以及科技创新改革等方面进行论述分析 ,提出了一些看法与建议。 1 集体林权制度改革的背景 1981 年 ,中共中央、国务院颁布了关于保护森林发展林业的若干问题的决定 (中发 198121 号 ),实施 “ 稳定山权林权、划定自留山和落实林业生产责任制 ” 的 “ 林业三定 ” 改革 ,广大林农分到了自留山 ,承包了责任山。但是这次改革有很大的局限性
2、,主要表现为山林产权主体落实不到位 ,林地制度实施中普遍存在着产权不清、经营主体缺位等体制性障碍 ,制约了林业的进一步发展 1-2。 2003 年 ,中共中央、国务院关于加快林业发展的决定的颁布实施 ,标志着中国新一轮集体林权制度改革 (下简称林改 )正式启动实施。同年 ,福建省作 为国家林业局确定的试点省份率先实施林改。 2004 年 ,江西省 7 个试点县市开始实施林改。 2006 年 ,在试点省份已经基本完成林改的基础上 ,全国范围内的林改工作全面启动。截止 2007 年 9 月 ,福建、江西、辽宁、浙江等省基本完成了主体改革任务 ,全面推进配套改革 ;云南、安徽、河北、湖北、四川等省已
3、在全省推行主体改革 ,其他各省 (区、市 )林改工作亦在积极试点准备实施。 改革从明晰产权这一根本问题入手 ,确立了林农的经营主体地位 ,真正实现了 “ 明晰所有权 ,放活经营权 ,落实处置权 ,确保收益权 ”, 给与了林农真正意义上的物权 ,从 根本上消除了制约集体林业发展的体制机制性障碍 ,为集体林业又好又快发展奠定了制度基础。 2 林权配套改革的举措分析 林改破解了林业的难题 ,拓展了林业的功能 ,提升了林业的地位 ,是一次对以林地权益为核心的森林资产权益关系进行重大调整的改革 ,是从体制上、机制上进行的一次全面系统的综合性改革。林改工作已经取得了显著成效 ,但林改后面临的问题也不容忽视
4、 ,深层次的矛盾和弊端也日益显现 ,各项改革必须予以实施 ,特别是森林资源管理、林业投融资、林业社会化服务管理以及科技创新等方面配套改革更是重中之重 ,全面推进配套改 革迫在眉捷。 2.1 森林资源管理改革 森林资源是林业生态建设和林业产业发展的物质基础 ,是林业一切工作的出发点和落脚点。林改后 ,森林资源管理保护和利用、森林经营主体众多和采伐指标分配不合理及盗伐、滥伐和乱收乱购违法行为等森林资源管理过程中存在的问题更加突显 ,加强和完善森林资源管理是当前林业工作首先要解决的问题。 2.1.1 建立森林资源保护利用的长效机制。当前 ,生态环境保护已是一项世界性的课题 ,生态环境的好坏直接关系到
5、国家、地区的未来发展 ,人民群众的生产生活 ,特别是在全球气候变暖、洪涝干 旱日趋严重的今天 ,各国高度重视本国本地区的生态环境保护建设工作。森林作为一种特殊的资源 ,其商品属性和生态属性决定了森林资源保护和利用的双重属性。林业要发展 ,利用就要优先 ,而建设生态家园 ,森林就要加以保护起来 ,森林资源管理处在“ 两难 ” 的尴尬境地。如何实现真正意义上的公平、公正、公开分配原则 ,做到用得科学 ,用得合理 ,该宽的 ,宽得合理 ;该严的 ,严得有度。建立健全森林资源保护和利用的长效机制 ,是今后林业发展的基础性保障 ,森林资源的保护和利用要两相兼顾 ,不能顾此失彼。森林资源总量的增加和质量的
6、提高应作为今后森林资源保 护和利用的根本原则。 2.1.2 规范森林资源流转。森林资源流转又称森林资源资产流转 (或称“ 山林流转 ” 、 “ 林权流转 ”), 主要是指林地使用权的流转以及林地上附属物 森林和林木的流转。森林资源流转着重在林地流转 ,森林和林木作为地上附属物 ,依所有人的要求可一并流转或由所有人自行处理。林地流转实质上是林地资产所有权及其派生的经济权利的转移。当前 ,森林资源流转频繁、林权流转签约随意 ,合同管理混乱、流转形式多样等问题制约了森林资源的顺利流转 ,而森林采伐限制过严、流转市场不够完善、服务体系不健全等更扰乱林地流转市 场。 森林资源流转尚未形成统一规范的流转市
7、场 ,流转中介组织较少 ,信息传播渠道不畅成为制约森林资源流转的瓶颈 ,其次 ,林业经营外部环境还须加强 ,科技、信息服务还有待健全与完善 4-5。建立林地林木的市场机制 ,建立流转监管机制 ,逐步代替政府干预 ,实现森林资源的竞标拍卖 ;在资源丰富、人流物流量大的地方 ,建立区域性林业产权交易中心 ,实现跨区域性的森林资源交易。同时 ,针对资源评估问题 ,各地可组建森林资源评估机构 ,着力解决好森林资源评估资质问题 ,培育一批森林资源评估师 ;出台相关森林资源流转法律法规。总之 ,我们要 充分认识森林资源流转的重要性 ,认识到森林、林木、林地流转是社会经济发展和市场经济完善的内在要求。 2.
8、2 投融资体制改革 开展以林权证抵押贷款为主要内容的林业投融资改革 ,涉及面广、政策性强 ,是一项复杂的系统工程。国家相关部门要建立和完善使资金快速且有效率地流向林业的相关体制和制度 ,采取有效对策来改革和完善我国林业投融资体制 ,从根本上解决林业建设和发展的资金瓶颈问题。从目前的做法来看 ,主要有以下几种林业投融资新模式 : 林权证直接抵押贷款 ; 政府信用贷款 ; 农户联保贷款 ; 担保公司担保贷款 ; 企业 资产抵押贷款。 2.2.1 推进林业投融资体制改革。积极探索投融资体制改革 ,扩大利用信贷和社会资金的规模。要多层次、多方面筹集资金建立林业发展基金 ,积极研究安排专项贴息资金、降低
9、融资门槛、简化贷款手续等一系列优惠政策 ,给林农抵押贷款创造条件。可通过下面四种尝试 ,建立健全林业投融资环境 ,一是出台林业长期限、低利息的信贷扶持政策 ,各级财政在每年财政收入增长中拿出一定比例用于林业贷款贴息 ;二是金融机构适当放宽经营造林育林贷款的条件 ,建立和完善直接面向林农的小额信贷和联保贷款制度 ;三是进一步规范林木所有权和林 地使用权的依法继承、担保、抵押、人股等制度 ,积极探索银行等金融机构对林业的直接投入渠道 ,广泛吸纳各种社会资金投入林业开发 ;四是可以尝试推出新的符合林木生长特点和林业企业生产特点的保险险种 ,为林农生产和林业企业发展提供保障 ,提高农民抵御融资风险的能
10、力。 2.2.2 建立新型的林业合作经济组织。林业合作经济组织是林业产业化经营和林业社会化服务体系的重要组成部分 ,是加快林业产业结构调整和林业产业化进程的关键环节。林业合作经济组织是林农进行自我服务、自我发展、自我保护的一种行之有效的组织形式和经营模式。随着市 场经济体制的逐步完善 ,以家庭承包经营为基础的分散小规模的林业生产单位与大市场之间的矛盾也越来越突出 ,要解决这一矛盾就必须重构与市场机制相衔接的林业合作经济基础。林改后 ,建立适合新时期林业发展的新型林业合作经济组织 ,要从更新观念上入手 ,强化引导。一是要突出林农的市场主体地位这个主题 ,充分发挥林农的积极性、创造性 ;二是要突出
11、产业化这条主线 ,提升林产品质量和档次 ,提高林业产业化经营水平 ;三是把握 “ 三个有利于 ”,即有利于科技进步、有利于林业结构调整和有利于林农增收。 2.3 完善林业社会化服务体系 由 于林业社会化服务体系建设起步较晚 ,投入不足 ,加上社会对服务体系的认识尚未到位 ,致使服务体系建设存在覆盖面有限、资金短缺 ,设施技术落后、人员素质不高 ,效率低下、认识不足 ,重视不够、体系管理混乱等诸多问题。 完善林业社会服务体系 ,要逐步建立健全多种形式的林业杜会化服务组织。在原有的林业政府部门服务组织的基础上 ,建立个体的、私营的和公私合营的服务组织 ,建设成供、产、销一条龙和贸、工、农一体化的经
12、营组织 ;在市场经济条件下 ,林业社会化服务要逐步走向市场 ,实行有偿服务 ,使林业社会化服务组织本身具有较强的自我发展 能力。加强林业服务人员的业务能力培训和职业道德教育 ,提高林业社会化服务人员的服务技能 ,增强他们为林业提供社会化服务的事业心和责任心。同时 ,积极采取有效措施 ,努力提高林农整体素质 ,充分发挥农村科技专业户的示范带头作用 ,强化农民的科技意识。 2.4 科技创新管理改革 创新是一个民族进步的灵魂 ,是国家兴旺发达的不竭动力。只有创新 ,才能推动科技不断进步。科技管理体制及其运行机制是实现林业科技管理创新的重要环节 ,林业科技创新是推动林业发展的动力源。林业科研立项要遵循
13、市场竞争性、创新性、可行性和超前性原 则 ,加强高新技术项目研究与开发管理和对外科技交流与合作研究管理。新时期 ,加快科研成果转化是林业科技创新管理的一项重要任务。同时 ,要加强知识产权保护与管理。 2.4.1 实施科技示范工程。集体林权制度改革后 ,森林的经营主体增加了 ,林农的造育林积极性明显提高 ,森林的经营利用正在朝高科技、高水平、结构更优化的方向发展 ,但林农的现有的经营水平却还处在一个较低的水平 ,实施林业科技示范工程就显得尤为重要和迫切。实施林业科技示范工程 ,有效提高林业科技水平和林业建设水平 ,调整林业结构 ,增加农民收入 ,实现林业建设经济效 益、社会效益和生态效益的同步提
14、高。科技示范工程可以通过林业技术培训、试验示范、林业科技推广基地、林业科技普及教育等基地的形式辐射带动林农的营造林积极性和科技投入水平。 2.4.2 加大林业基础性研究工作。基础性研究的目的是探索自然规律 ,是科技发展、经济振兴和社会进步的基础。科学和技术 ,既密切联系 ,相互促进 ,又有不同的内涵和职能。技术可转化为生产力 ,为经济发展作直接贡献 ,而科学则是技术的基础。科技发展史表明 ,以发展科学为主体的基础性研究 ,是诞生新技术的土壤。作为我国科学技术体系中第三层次的基础性研究 ,应该真正有效地发挥其源泉、先导和后盾的作用。在林业基础研究中 ,要遵循基础性研究的特点和规律 ,紧紧把握国际
15、重要科学前沿 ,突出创新 ,注重新兴学科和边缘交叉学科 ,在优势领域努力拼搏 ,攀登科学高峰。基础研究是关系国计民生、推动社会进步的重要研究 ,林业基础研究要在总体安排上与国民经济的长远发展需要结合起来 ,站在战略的高度 ,把为国民经济和社会发展提供动力作为中心任务。为提高我国综合实力、提高劳动生产率、提高人民生活水平做出直接和间接贡献 ,为未来经济和社会发展提供后劲。 构筑新的结构框架 ,是深化科技体制改革的基本问 题。基础性研究的学科结构和组织形成必须适应国家的要求 ,正确选择一些活跃的前沿领域和方向 ,做好纵深部署 ,优化资源配置 ,提高科研效率 ,促进我国林业基础性研究的健康发展。加强
16、基础性研究工作过程中要注意两点 :一是重视基础研究保持相对的稳定性 ,从政策、经费和人才等方面给以更多的支持 ,不断优化环境 ,保持其学科方向和队伍的相对稳定 ;二是基础研究要坚持实行 “ 符合实际、科学合理 ” 的运行机制 ,防止闭门造车。 3 林权配套改革的关键环节 改革是一项系统工作 ,涉及到方方面面。既有部门内部管理的完善与创新 ,又有外部政策 投资等软环境的变革。集体林权制度改革在福建、江西、辽宁、浙江等省已经基本完成了主体改革任务 ,全面推进配套改革 ,大的方向与政策已经基本成形 ,不会有太大的变化 ,而作为林改的后续改革 ,配套改革就可能出现大的不同 ,以期进一步完善和巩固现阶段
17、所取得的成绩。作为改革的深化 ,配套改革的关键点在于 :一是进一步完善相关法律法规。林地分山到户 ,放活了林地林木的经营流转 ,但目前我国还没有相应的有关森林资源流转的法律法规 ,亟需出台森林资源流转的法律法规 ,规范森林资源的流转 ;二是强化内部管理。林改后 ,当前的林业管理方式已经不能完全适 应改革后的管理模式 ,政府部门要强化内部管理 ,转变工作作风 ;三是要认真总结试点经验 ,全面推进林权配套改革。 4 结论和建议 集体林权制度改革是一项系统改革 ,而配套改革仅仅是其改革过程中的一个环节 ,每个省份有其特殊的现实状况 ,相应的改革措施就会存在一定的差异与不同。就拿江西与福建来说 ,江西
18、着力实施 “ 六大体系、一个中心 ”为主要内容的林权制度配套改革 ,而邻近的福建省则侧重于八项重点配套改革 ,两者是有一定不同的 ,但是有一点是相同的 ,就是都是根据省市的实际情况 ,为了进一步巩固和深化集体林权制度改革。林业 ,作为一类开放的、复杂的系统 ,它的特点是地域广阔、生产周期长、系统层次结构复杂、功能综合多样 ,有许多不确定性的特点和滞后效应等。林改涉及面广 ,改革力度大 ,触及到林地制度的深层体制问题 ,是一种全新的制度创新探索 ,需要解决和协调各方面的关系 ,因此 ,林权配套改革的制定与实施 ,要综合各方面因素 ,考量现阶段实际情况 ,通过评价指标体系进行系统分析与系统综合 ,
19、并最终予以贯彻实施。参考文献 :张蕾 ,奉国强 ,等 .南方集体林业产权问题研究 J.林业经济 ,2002(3):37-40.朱冬亮 ,贺东航 .集体林权制度改革中的林权升值因素 分析 :对福建林改的思 J.东南学术 ,2007(3):25-29.许智宏 .关于基础性研究工作的几个问题 J.中国科学院院刊 ,1997,12(4):235-238.叶善文 .林改后集体林森林资源管理改革的探讨 J.中国林业经济 ,2007(3):51-53.马文学 ,李国兴 ,杜君 .国有森林资源管理体制转型问题及对策研究 J.中国林业经济 ,2007(3):21-23.龙云英 ,郑亚东 ,丁思统 .林业科技创新、推广与示范体系建设 J.江西林业科技 ,2001(5):36-37.李晓丽 ,陈正才 ,杨云锦 .统一思想提高认识 完善措施积极稳妥地推进集体林权制度改革 N.中国绿色时报 ,2007-09-14(1).蔡炳生 .深化完善配套改革创新林业发展机制 J.老区建设 ,2007(6):45-46.
