1、湖北民营企业政策执行力弱化的原因及对策分析 摘要：政策执行力弱化是制约湖北民营企业发展的一个重要因素。本文分析了我省民营企业政策执行力弱化的表现形式及产生的原因，从建立公共政策体系、建设服务型政府、加强政策执行者素质建设、扩大目标团体参与决策空间、完善政策执行监控体系等方面探讨了提升湖北民营企业政策执行力的对策。 关键词：民营企业 ;政策 ;执行力 ;原因 ;对策近年来，我省民营企业得到快速发展，成为最具活力的市场经济主体，对促进湖北经济增长做出了重要贡献，但与东部沿海省市相比，我省民营企业差距仍然较大。制约我省民营企业发展的原因很多，其中政策执行力弱化、政策执行成本高是一个很重要的原因。有资
2、料显示，我国民营中小企业执行政策的成本比亚洲国家平均水平高很多。高额的政策执行成本使不少民营企业享受不到政策的优惠，在市场竞争中处于不利境地，同时高额的政策执行成本也使政策的实际效果与政策制定的预期效果发生较大偏离，进而使民营企业发展受 到限制。加强民营企业政策执行力研究，确保各项支持政策得到有效的贯彻落实，切实保护民营企业的合法权益成为摆在我们面前的一项重要课题。 一、政策执行力的内涵及作用按照霍尼韦尔公司总裁拉里 博西迪等人在执行一书中所论述的，所谓执行力就是企业组织和个人贯彻落实企业决策的能力。执行力这一概念提出后，在工商企业管理领域得到了广泛运用 ,并成为企业提升竞争力的重要手段。美国
3、学者保罗 托马斯和大卫 伯恩就指出 “: 执行力是一整套行为和技术体系 ,它够使公司形成独特的竞争优势。 ” 政策执行力则是政府执行主体通过对各种资源进行集中 有效的使用、调度和控制，将各种公共政策转化为实际效果，从而实现既定政策预期目标的行为和过程。 政策执行力的强弱直接关系到政策的有效执行和政策目标的实现。常言道 “: 良法美策贵在执行。 ” 政策执行是整个政策链条中不可缺少的中介环节，是将政策预期目标转化为政策现实的唯一途径。美学者艾利森曾经说过 ,在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占 10%，而其余的 90%取决于政策能否有效执行。由此可见，任何一项政策方案，即使再正确、再完美，
4、要实现预定的目标，取得理想的效果，都有赖于政策执行。如果政策执行不力或不当，不仅不能 解决原有的问题，而且可能使原有的问题更加恶化，促发新的危机。 近年来我国管理领域发生的一些事件表明，我国政府政策执行力明显不足， “ 上有政策、下有对策、有令不行、有禁不止 ” 等现象时有发生，这种情况严重影响了党和国家的方针政策及法律法规的贯彻落实，大大降低了行政管理的效率，损害了党和政府的形象。 改革开放以来，党和政府先后出台了一系列促进民营经济发展的政策措施，在这些政策措施的推动及刺激下，各地民营企业得到快速发展，并成为国民经济的重要组成部分。但应看到，这些政策在各地落实与执行的情况是不一样的，总体上讲
5、，东部 地区落实得好，中西部地区落实得差一些，从而导致民营企业发展的不平衡。调查表明，我省民营企业发展的障碍不是缺乏优质的政策，而是政府政策执行力的弱化。因此，加强湖北民营企业政策执行力的研究有其重要的现实意义。 二、湖北民营企业政策执行力弱化的表现形式 (一 )有法不依，有令不行虽然国家和各级政府制定和出台了多种鼓励民营企业发展的政策措施、法律法规，但由于受地方或部门本位主义的影响，一些政策执行部门从局部利益出发，对符合自身利益的就坚决执行 ,不符合的就置若罔闻，不理不睬，明明政策对头，就是顶着不办，导致国家的政策措 施形同虚设，使民营企业得不到政策的有效支持。 (二 )厚此薄彼，执行不当一
6、些政策执行部门和执行人员由于政策水平低或道德素质差，或是出于寻租谋私的心理，或是由于对政策理解不透彻，而不适当地使用自由裁量权，对不同的企业采取不同的标准，导致民营企业面对同一政策却得不到同样的待遇，违背了政策的公平与公正原则，损害了部分企业的合法权益，也使政策的整体效果大为降低。 (三 )政出多门，相互抵触受管理体制、机制等因素的影响，新老政策之间、宏观政策与微观政策之间，不同领域和部门的政策之间、法规政策与实施细则之间，不协调、不配套 ，甚至相互矛盾、互为抵触的情况也时有发生，这一方面给政策执行带来困难，另一方面也给执行者寻找漏洞钻空子造成了可乘之机，从而使政策执行力变得弱化。 (四 )政
7、策陈旧，表面作业政策需要随着市场环境的变化而调整，但任何政策的制定与出台都有一个时间周期，导致环境变了，但政策仍未调整的问题。这就要求政策执行部门从民营企业的需求出发，灵活对待。但现实情况是，不少政策执行部门以会议落实会议精神，以文件落实文件精神，以讲话落实讲话精神，更有甚者凭借手中的权力，用行政用命令的手段强制执行，从而导致执行主体与政策实施对象之间的 矛盾，进而影响政策的顺利实施。 (五 )政策僵硬，落实困难有些政策措施，从制定者的角度出发是好的，但内容过于原则化，缺少可操作性，实施起来难度较大；有些政策措施不符合当地的经济发展及企业发展实际，需要对政策措施进行修正和完善，但由于缺乏政策评
8、估、反馈与修正的机制，调整的难度较大，最后只能照搬照套，导致执行效果不佳。 三、湖北民营企业政策执行力弱化的原因分析(一 )政策实施环境的变化政策的执行受社会环境的影响和制约，良好的社会环境有助于政策的有效执行，反之，不良的社会环境阻碍着政策的顺利实施。随着经济体制改革的不 断深入，各级政府的职能逐步由微观管理转变到宏观调控上来，从而导致政策实施的外部环境发生了根本性转变 ,下级政府对上级政府的各种政策的响应，由过去的指令服从过程，转变为相互的博弈过程。在这一转变过程中，各种对策者纷纷出现，他们对上级政府的各项政策措施都不同程度地作出有利于自己的选择和决策。与之相适应，社会上出现了不同的政策利
9、益集团。在这样的背景下，如果政府制定和实施政策仍然沿用老的办法，就难免会出现政策执行不力的问题。 (二 )政策方案本身的影响只有合理、具体、稳定的政策才具有可执行性。通常情况下，国家进行宏观 调控是针对全国而言的，而每个地方的情况是不一样的，再好的政策如果不适应当地的环境也不会发挥应有的效果，甚至会带来负面的影响。因此，政策不应该千篇一律，而应该对症下药。从现实看，由于我国正处于体制转轨、社会转型的变革时期，各种矛盾交织在一起，不少政策的出台牵涉到多个部门的利益，在巨大的社会压力之下，政府的决策体系不堪重负，疲于应付，导致政策制定不完善，或朝令夕改，或政出多门，从而为政策执行者寻找漏洞钻空子提
10、供了便利。 (三 )政策执行者的影响政策执行人员的素质是实现政策预期目标的根本保证。执行者对 政策的认同、对政策执行行为的投入、较强的协调能力是政策得以有效执行的重要条件。政策执行者素质不高，缺乏必要的专门知识和应对能力，对政策措施理解不透，就会导致政策在传达、宣传与执行过程中失真、失当、失误。 同时，由于政策执行者具有双重身份，既是执行者，又是政策对象 ,往往为了局部或个人利益，钻政策的空子，搞 “ 上有政策，下有对策 ” ，从而影响政策的执行效果。 （四）企业家素质的影响从总体上看，与沿海发达地区民营企业家相比，我省民营企业家的综合素质仍有较大差距。这种差距主要体现在经营理念、思想意识及把
11、握机遇的能力等方 面。尤其是某些民营企业家的封闭意识和小富即安、小富则满的小农经济意识与沿海民营企业家的开放意识和自强不息、锐意进取的竞争合作意识形成鲜明对比。尽管我省尤其是武汉市拥有得天独厚的经商地理条件，但没能像浙江那样涌现出一大批既具有吃苦耐劳、敢闯精神，又具有竞争合作意识的企业家。据有关调查资料，在温州几乎每家工厂就是一个生产车间，都是生产一批零件或只做一道工序。这些企业既有竞争又彼此协作，形成了一个相互依存、共同提高的格局。这些当然与当地政府的扶持和政策引导有关，但是，造成这种巨大差异的主要因素归根到底是民营企业家 自身综合素质的差异。 (五 )政策目标团体的影响一般地讲，政策的有效
12、执行在一定程度上还取决于政策链条上各种目标团体顺从和接受的程度。目标团体顺从接受政策，政策执行就会顺利成功；目标团体部分接受政策，政策执行就会增加难度；目标团体拒不接受政策，政策执行就会受阻失效。美国学者托马斯 史密斯在政策执行过程一书中认为，目标群体的组织和制度化程度，接受领导的情形以及以前的政策经验、文化、社会经济与政策环境等，是公共政策执行过程中的四个至关重要的因素之一，是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素。由于政策的制定和调整必然引起利益格局的调整，甚至会使一部分人的既得利益丧失，因而不可避免地会使一些社会成员对政策不认可、不接受，甚至采取不合作的态度。因此，政策目标团体的态
13、度也是影响政策有效执行的重要因素。 四、提升湖北民营企业政策执行力的对策分析 (一 )建立合理的政策体系美国的政策学家托马斯 B 史密斯指出，理想化的政策是影响政策执行的首要因素。因此，要使政策得到彻底的贯彻和落实、提高政策执行的效果，从政策本身的角度来说，要切实保证制定的政策具有科学性和可执行性，从根本上保证政策的质量和水平。为此应对现有的民营企业政策 进行一次全面清理，凡是政策规定之间出现相互矛盾，相互扯皮现象的，必须坚决纠正；严格遵循 “ 上位法优于下位法 ” 的立法原则 ,凡是部门或地方的政策规定都不得与中央的政策规定相抵触。要遵循政策过程的一般规则和程序，对政策的制定和实施通盘考虑，
14、有计划、有步骤地推进。要建立包括信息、咨询、决断、执行、监控在内的完备的政策系统，确保各个子系统紧密衔接、有序运行、高效运转，从整上提高政策的质量。 (二 )建设高效率政府政策是由各级政府具体组织实施的，政府的作为直接决定着政策的执行力。国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有 制经济发展的若干意见第三十四条规定： “ 各级人民政府要根据非公有制经济发展的需要，强化服务意识，改进服务方式，创新服务手段 ” ，要 “ 建立促进非公有制经济发展的工作协调机制和部门联席会议制度，加强部门之间配合，形成促进非公有制经济健康发展的合力。 ” 因此转变政府职能，强化服务意识，提高办事效率，主动为企业发展着
15、想，是提升政策执行力的有效手段。近年来，为促进民营企业的发展，我省成立了非公有制经济举报投诉中心，及时听取企业的意见，想企业之所想，急企业之所急，取消了面向企业的多种收费项目，大大减轻了企业的负担。同时，还 大力实施民营企业 “ 成长工程 ” ，积极推进银企合作，帮助企业筹措资金，为民营企业发展创造有利条件。 (三 )提高政策执行者素质政策是靠人执行的，执行者素质的高低直接关系政策执行效果的好坏。因此必须高度重视和加强政策执行者素质的建设。首先，要提高政策执行者的政策理论水平。要通过多种形式的培训和学习，不断提高政策执行者的理论水平，只有真正地理解政策的精神实质和内在机理，才能正确认识政策的基
16、本内涵和基本要求，才能有效地贯彻和落实好政策。其次，要加强政策执行者的职业道德建设。应要求政策执行者以国家和企业利益为重，不计个人 得失，自觉培养对政策目标的认同感和使命感，做政策执行的践行者。再次，要不断提高政策执行者的业务素质。应要求广大的政策执行人员不断拓宽知识面，优化知识结构，补充薄弱环节，努力提高综合分析判断能力。最后，要强化服务意识。政策执行者要牢固树立为企业服务的思想，一方面要努力宣讲政策措施，使广大民营企业及时了解政策，另一方面要为民营企业用好政策出谋划策，为促进民营企业更好更快地的发展保驾护航。 (四 )扩大目标团体参与决策空间任何政策的出台都会影响到不同社会团体的经济利益，
17、因而各利益集团必然会千方百计地影响公共政策， 这不但表现在公共政策制定的时候，同时也表现在公共政策执行的时候。如果政策得不到广大利益集团的认同和配合，那么政策的执行难度就大。因此要提高政策执行的效果，就必须扩大目标团体参与决策的空间。这主要表现在：在政策方案的制定过程中，要通过民意调查、专家征询、社会公示等方式，广泛了解社会不同阶层的心理需求和政策偏好，使出台的政策方案尽可能满足大多数人的意愿，尽可能公平合理；在政策执行阶段，可通过教育、说服及宣传等策略，随时向各种政策目标团体进行沟通，及时调整政策方案执行的做法、程序，并积极解决执行过程中所引发的问题 ，从而促使目标团体采取顺服的态度和正确的行为，促使政策有效贯彻。 (五 )完善政策执行机制健全的政策执行机制是确保政策有效实施的重要保证。当前应着重改进两方面的工作，一是要建立政策执行的监督体系。要通过多种渠道、多种形式来加强对政策执行情况的监督，并将监督的情况通过媒体及时向社会公布，从而形成强大的社会舆论，确保政策的有效执行。二是要建立灵活的政策评估反馈机制。要通过定期检查、随机抽查、明查暗访等形式，对各项政策的落实情况进行检查，及时发现政策执行中的问题和偏差，并采取有效的措施加以改进，进而不断政策措施，促 进政策更好地贯彻落实。
