1、试论 “ 政府主导、企业运作 ” 的产业园区管理运作模式 【摘 要】政府高度重视产业园区发展，组织机构有保障，规划目标已明确，资金相对倾斜，扶持政策到位。产业园区如何管理，本文以西部某经开区平台公司为列，阐述 “ 政府主导、企业管理 ” 的园区管理运作模式，提高办园水平，推动地方经济发展。 【关键词】产业园区管理运作模式 一、引言 根据中央的要求，大力倡导和发展产业园区是新的历史时期的经济战略部署。产业园区就是政府规划出一块区域，通过优化经济发展的软环境和硬环境，制定一系列优惠政策，吸引和鼓励大量企业进驻和发展，形成产业集群和发挥集群效应的地方经济 “ 特区 ” 。产业园区要求土地集中连片，产
2、业统一规划，能源集中供应，污水集中排放处理，政府统一管理。 随着经济改革的深入，经济的高速增长，土地供需矛盾越来越突出，环境问题、安全问题越来越受到重视，破产、兼并，企业重组的情况越来越多，安排下岗失业职工就业，创造稳定的投资环境等问题倍 受政府关注，鼓励创业、创新、招商引资、扶持产业发展的政策层出不穷。 由于产业园区实现了 “ 土地集约，产业集聚，信息共享，集中排污，节约能源，降低成本，提高产品竞争力，解决问题 ” 的功能，受到各级政府高度重视。在制定国民经济发展规划中注重产业园区的专项规划，控制性规划，祥细性规划，组织机构中成立经济开发区或工业园区管理委员会（行政级别为同级副职），财政预算
3、上也向产业园区倾斜。 政府高度重视产业园区发展，组织机构有保障，产业规划目标明确，财政资金相对倾斜，产业园区如何管理，如何提高办园水平，本文 以西部某县级市平台公司为列论述 “ 政府主导，企业管理 ” 的园区管理运作模式，提高办园水平，推动地方经济发展。 二、西部市县产业园区特点分析 1.自然环境特点 西部自然资源的特点是，资源丰富，环境优美，气候温和。水资源，生物资源，有色金属资源丰富，植被覆盖率较高，山地气候明显，生物的多样性显现。自然景观多，人文景观少，原生态多，侵入态少，山多坡地多平坝子少。环境容量小，土地贫瘠、土壤薄弱，破坏后不易修复。水资源丰富，适合发展水电项目，有色金属资源储量高
4、，多伴生矿藏，宜发展综合利用项目 ，气候特点为夏无酷暑冬无严寒更无雾霾天气，适宜发展高原特色农业，花卉种植业以及养老养生产业；自然资源多样，植被未被破坏，风景优美，适宜发展观光旅游业。 2.产业园区基础设施薄弱，投入不足 以某县级市为列，规划主要园区 4 个：热电汽综合利用产业园区、精细化工园区、轻工业园区、生活物流园区，规划总面积 11200 亩，基础设施（道路，土地平整，集中供水、供热设施，电力及电力迁改，污水处理设施、相关配套设施建）总投资 25 亿元。截至 2016 年，实际投入 1.5 亿元，投入占比为 6%，投入不足制约地区经济的 发展。 3.招商引资力度有限，难以留住企业 政府已
5、出台招商引资优惠政策，但来县市考察的企业多，投资的企业少。企业普遍反映基础设施较差，招商引资优惠力度不大，无法满足园区企业生产需求。 4.优秀人才短缺，待遇不高 优秀的人才流向发达的地区，因为待遇高，事业规划目标明确。根据笔者多年的观察和调研，一本以上的不愿回西部就业、创业，其他本科生喜欢到二三线城市发展，四五线城镇能留住的人才就更少了，留下的年复一年的考公务员或事业单位。产业园区和园区平台公司重视人才队伍建设考虑不足 ，素质较高人才纷纷流出，影响园区的长足发展。 5.西部多山地，交通不便 物流成本 ?高，稀释了企业利润，投资成本高，比较优势不明显。 6.资金匮乏，融资难 西部产业园区的发展，
6、同样需要项目融资，但项目规模小，前景不乐观，区位优势不明显，机构、企业、银行都不愿参与产业园区的建设，虽然有建园规划，但筹不到足够的资金，地方财政投入有限，园区建设滞后，影响地方经济发展。 7.创新、创业的积极性不高 虽然地方政府也出台了 “ 双创 ” 的优惠政策，但真正创业者少，创 新者更少，靠 “ 双创 ” 解决失业问题难度大。 三、发展产业园区的必要性 1.发展产业园区可以充分利用有限的土地资源 统一规划，节约土地，建多层标准化厂房，提高土地的利用率。 2.可以加强园区交通、通信、供水、供气、供电、防灾减灾等配套基础设施建设 增强园区综合配套能力，引导产业和项目向园区集聚，形成具有特色的
7、产业园区。 3.可以增加就业，稳定人心 由于产业园区是产业集聚地，可以吸纳农村转移的劳动力，解决失地农民的就业问题，安置下岗失业工人重新 就业，也可以帮助贫困户、零就业家庭成员就业。以新建的开远轻工业园区为例， 2017 年入园企业就需要新招员工 2000 人。安排了就业，稳定了人心，为政府排忧解难，为企业增加收入，实现了社会、政府、企业的多赢局面。 4.可以实现产业园区高标准规划，差异化发展 从长远看，产业园区的高标准规划，主要指园区基础设施，产业集群的规划，为产业发展留足空间，不形成羁縻。这样可以节约资金，降低经营成本，体现地域资源特点，体现产业优势互补，延长产业链，实现人才、信息、资源共
8、享，集中供水、供电，污水集中排放和处理 ，节约治理环境的成本。 5.产业园区和产业集群可以产生规模效应 从 “ 双创 ” 的角度看，园区标准化厂房的建立，营造了创新、创业的环境，实现规模效应。 四、 “ 政府主导，企业运作 ” 的园区管理模式 从开发区的管理模式上看产业园的管理，可分为行政主导型、公司治理型和混合型三种管理运作模式。 政府主导型为传统的产业园区的管理运作模式：成立机构经开区或管委会或园区 划定产业区域优化规划方案 制定相应配套政策 财政拨付经开区项目资金 基础设施建设项目招投标 项目建成 验收投入营运 招商引资 项目入园 提供服务 兑现招商引资优惠政策 政府督导。 这种模式以政
9、府投入为主，征地、拆迁、线路改迁、修路、电网架设、地下管廊铺设，供水、污水处理设施、消防等配套设施建设均由政府出资，民间资本以 BT/BOT 等方式参与园区基础设施建设，最终还是政府买单，财政支出力度大，地方政府心有余而力不足。扶持政策兑现乏力，入园企业不满，矛盾多、园区管理机构压力大，项目推进滞缓。 政府主导型的园区管理运作模式在建园之初起到了积极作用，搭建了园区管理机构，招聘了一批专业技术人才 ，规划了园区的范围、产业方向，引入了一批企业入驻，产业园区初具规模。随着产业结构的调整，供给测改革，金融风险意识的提高，国家对环保、安全问题的高度重视，经济新常态等经济改革的深入，原有的矛盾没解决，
10、新的问题又出现，传统的管理运作模式越来越不适应经济新常态的发展。 如何解决上述问题，笔者以西部某市经开区平台公司 “ 兴园公司 ” 为例论述 “ 政府主导，企业运作 ” 的管理运作模式，带动地方经济发展。 1.政策依据及成功经验导向 国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见（国发 2010 28 号）提出：创新园区管理模式和运行机制。秉承 “ 大胆创新园区发展建设管理模式，积极借鉴和探索以企业为主体的园区开发机制，全面推进园区的实体化运作 ” 的理念。通过学习苏州等其他产业园区建设的经验，我们认识到 “ 走政府主导加公司化运作 ” 的管理运作模式是园区发展的成功道路。园区运作是小政府，大公司
11、。建设、采购、发行债券、信贷合同是市场行为，在土地置换、产权交易、项目融资、征地拆迁等行为中，可以用市场方式化解信任危机、化解社会矛盾，推动园区良性发展。 2.平台公司的设立 有了政策依据和发达地区成功经 验，市政府授权经开区代表市政府履行出资人职责。根据中华人民共和国公司法和中华人民共和国企业国有资产法成立投融资平台公司 “ 兴园公司 ” ，注册资本 5 亿元，企业性质为国有独资企业。其宗旨为：遵守国家的法律、法规，维护国家利益和社会公共利益，通过市场运作，拓展融资渠道，盘活产业园区国有资产，促进资产保值增值。 公司章程规定，公司的大股东是经开区，行使股东会的权利，是公司的决策机构。 经营范
12、围为：项目投资及对所投资的项目进行管理，市政道路工程建筑，产业园区基础设施建设，房地产开发经营，物业管 理，贸易代理，社会经济咨询服务。经营范围围绕产业园区的建设和发展调整。 组织机构的设立，公司董事会是执行机构，监事会履行监督职责。招聘有经验的人才担任公司的董事长、总经理，贯彻落实市政府、经开区的战略决策。 3.公司在融资和建设方面的作为 公司成立后，向先进地区学习，负债经营，争取土地的一级开发权，完善法人治理结构，引进人才，充实人才队伍，发挥平台公司的作用。 2016年，承担市轻工业园区标准化厂房一期（总投资 3.2 亿元，总建筑面积 9.8万平方米）建设项目任务。项目通过 EPC 招投
13、标，在政府投入较少的情况下，仅用 8个月的时间就建成标准化厂房 20栋，引入企业 14家，安排就业 2000人。 政府主导，主导在建设程序和建设标准必须合乎法律法规及行业规范要求，企业运作，要考虑到资金、价格、成本、效益的综合统一，保证资产保值增值。 园区管理所包含：园区政策、增值服务、物业管理、安全管理、保洁管理、社会管理等，由 “ 兴园公司 ” 统一管理。公司以土地、厂房质押，向商业银行贷款 1.5亿元，解决了融资难的问题，兑付了建设资金，赢得了政府信用。以房租和特许经营权收入归还商业银行贷款本息，赢 得了商业信用。积极争取上级部门对产业园区的扶持政策，减轻了政府财政和就业的压力，推动了地
14、方经济向前发展。同时，积累了经验，掌握了技术，培养和锻炼了人才，这种管理模式受到上级部门的肯定和好评。 4.探索在股权融资方面的尝试 利用经开区平台公司，大胆尝试股权融资，推动项目融资落地。这是以前没有的，可以尝试，不破法规破常规。具体就是以公司为主体，联合民间资本共同成立股份制企业（混合经济体），不参与具体项目的建设，但参与利润的分配，相当于绩优股。政府以项目用地和少量的现金资产入股新公司，在公司组 织机构中，可以委派董事和监事。这样可以吸引民间资本参与地方经济发展，减轻地方政府支出压力，政府腾出优质资产用于产业园区基础设施建设上。 某私营企业欲在我市火电厂旁边投资 “ 利用废纸制造瓦楞纸
15、” 建设项目，总投资 5.1 亿元，占地面积 400 亩，自有资金 2.5 亿元，建设周期 2 年。欲通过商业银行、私募资金或其他金融机构融资 2.6亿元。由于私营企业融资相对较难，希望和经开区平台公司合作成立股份制公司，也就是项目公司。提供贷款融资的机构也希望有政府背景的公司参与项目的建设，这样可以增加他们投资的信心。经政府批准， “ 兴园公司 ” 可以以土地资产作价入股项目公司，根据项目建设进度，投入少量的现金资产入股，补充流动资金，原则上不控股。有国有资产背景的项目公司，可以吸引民间资本和商业银行参与项目建设，从资金上保证项目按计划建成投入运营。 通过考察论证，笔者认为，项目的成功与否，
16、取决于项目的产业政策和市场前景，符合国家产业政策鼓励类且市场前景看好的，要大力发展，重点扶持。瓦楞纸项目政策鼓励，技术先进，环境污水治理零排放，产品价格逐年攀升，市场前景广阔，能够安置失地农民 300人就业，依靠电厂发电余热解决工厂动力问题，形成 煤电汽产业链综合循环利用，优化了资源，盘活了资产，利用了区域资源优势，推动了地方产业升级，发挥了融资平台的作用，而其土地作为无形资产掌握在政府手中，风险较低，可以大胆尝试。 5.公司在企业重组方面的探索 在经济常态化背景下，企业重组、兼并、整合以及产业升级，延伸产业链等经济行为中，政府通过融资平台公司，参与企业的重组、整合，能够起到引领、调节、完善、
17、强化区域产业链运作的作用。政府是主导，企业是灵魂，园区设立的目的就是要做成产业链，比如一些能源综合利用产业园、精细化工园区。 6.重在基础设施建设 基础设施建设是产业园区的基石，如何在政府投入较少的情况下建成能 ?蛭 ?引企业入驻的产业园区。 在产业园区基础设施建设上，要以园区下属公司为主，负债经营，滚动发展，动态平衡，通过资产运作把产业做强做大。因为只有公司才是负债的主体，政府通过授权，赋予园区土地的一级开发权，使主体公司有融资的担保抵押物，这样才能通过商业银行贷款或其他金融机构融资，或发行债券，或项目融资，也可以以 ppp模式参与园区的开发与建设，夯实基础设施，筑巢引凤。 7.重视人才队伍
18、建设 人 才战略其实是产业园区的核心竞争力。要创建一个好的激励约束机制，出台引进人才的具体措施，保障人才的基本需求。人才不仅带来技术，还有资金，市场、人脉。引进的人才、配备的干部，应该懂得国家宏观经济政策，懂得产业规划、经济、企业管理、财税、金融、法律、招商引资、项目建设等方面的知识，其知识结构相对全面，对党忠诚，廉洁自律，热爱本职工作。 引进人才，形式多样，可以是聘任制，可以是合同制，按规定缴纳 “ 五险一金 ” ，保障职工的后顾之忧，但一定要有奖励晋升约束退出机制，允许人才进出自由。 综上， “ 政府主导 ，企业运作 ” 的园区管理模式，通过建立投资公司作为经济法人，组织园区内的经济活动，
19、并承担部分政府职能，如协调职能等。公司直接向所在地区政府负责，实行承包经营，担负土地开发、项目招标、建设管理、企业管理、行业管理和规划管理等职能，而园区的其他管理事务，如劳动人事、财政税收、工商行政、环保安全等，主要还是依靠政府的相关职能部门。把政府职能还给政府，成立投资公司进行园区投资、开发、管理。这种管理模式的特点是职能清晰，规避了政府和企业双重身份的问题，提高了工作效率，调动了干部职工队伍的积极性，从而提高了产业园区的整体 办园水平。 参考文献： 产业园区行业报告新浪网 2012-12-26. 产业园区 新浪网 2015-07-20. 作者简介： 郑晓钧（ 1970 ），男，回族，甘肃酒泉人。
