1、试论发达国家的行政垄断及其启示 摘要：发达国家历史上存在行政垄断，近现代也存在行政垄断。发达国家的行政垄断具有临时性、阶段性和灵活性的特点，并与其社会政治经济环境联系密切。各国行政垄断的形式和内容、政府对竞争行为的政策，在很大程度上取决于社会经济发展的需要。能否最大限度地提高经济效率和实现社会公平，并维护社会公众利益和本国民族利益，这是政府是否和如何干预市场竞争和市场活动的前提和出发点。 关键词：行政垄断，经济效率，民族利益 有市场就有竞争，就有和竞争相对应的垄断。形成垄断的原因很多，其中政府的政策也会在市场中形成进入壁垒； 企业、经济组织等会在经济活动中实施垄断行为，成为垄断的主体，国家机构
2、或政府出于某种目的以法律、行政等手段对市场竞争进行禁止、限制或妨碍的现象在经济生活中也很普遍，因而国家机构或政府也可以是垄断的主体。行政垄断就是国家机构或政府运用公权力对市场竞争的禁止、限制、排斥或妨碍。本文试就发达国家的行政垄断问题进行分析，以期对我国行政垄断的研究及反垄断实践有启示作用。 一、发达国家存在行政垄断 一般来讲，违背法律和既有商业习惯的各种限制竞争行为 (如囤积垄断 )常常受到法律的惩罚和社会公众的谴责，而由国家 主导的、在实质上也是禁止、限制或干扰自由竞争的行为在历史上却并不少见。在欧美国家的历史上，并非所有有关市场、竞争的法律政策都一定是 “ 反垄断 ” ，或者是“ 反不正
3、当竞争 ” 的。相反，维护垄断和限制竞争的法律和政策在西方国家也很普遍。 (一 )发达国家历史上的行政垄断 在英国历史上，国王利用国家权力垄断市场的种种表现在国富论中有非常详细的论述。也正因为这样，亚当 斯密对当时的社会制度猛烈抨击，要求建立自由竞争的市场制度。当时的英国政府为了本国的呢绒生产能有绝对的优势，在 1258 年就颁布了法令，明确规 定：英国生产的羊毛必须在国内加工生产，不准买给外国人，人人都必须穿用本国织造的呢绒。德国作为欧洲后起的资本主义国家，其政权长期由具有浓厚封建残余势力的容克地主和大资产阶级把持，这些人为了维护自身的利益，经常通过国家立法的形式限制自由竞争。例如，在德国统
4、一之初， “ 铁血宰相 ” 俾斯麦就制定了限制自由贸易的法令，禁止国外商人进入德国从事贸易，以保证德国容克地主和由容克地主转变而成的大资产阶级的利益。政府给予某些企业在特定区域生产、出售产品的垄断权，限制其他企业参与竞争的情况也很普遍。英国、荷兰、法国等国在十七世纪先 后在印度建立了各自的“ 东印度公司 ” 。这些公司都拥有国家通过法令所赋予的 “ 专营贸易 ” 的特权。直到 18 世纪，这些专营特权才有所松动。发达国家在倡导贸易自由主义的同时，也都依然实行各种保护政策，限制外国工业品的输人，以保护本国的企业和产业。 (二 )发达国家近现代的行政垄断 到了近现代，随着市场经济体制的完善，法制的
5、健全，欧美发达国家普遍崇尚自由竞争，但由政府所实施的运用公权力对市场竞争的禁止、限制或妨碍行为依然存在，只是形式、程度和内容有所变化而已。 1实行国有化运动，借助政权力量促进市 场集中，设置市场障碍。如英国在 1921 年，政府通过法律将在战前就已走向垄断化的铁路业进一步合并为四个垄断组织。这四个垄断组织控制了全国铁路运输的 95%。在国家的干预下，采煤业、纺织业也都先后形成了垄断的局面。在 1945 年开始的英国第一次国有化运动期间，英国政府通过法令强制性地收购非国有企业的资产，把一批分散的小型私有企业组织成少数大型国有企业。通过英国银行法、煤业国有法、民用航空法、电力法等法令将这些产业收归
6、国有。1975 1980 年的第二次国有化期间，国有化主要集中在制造业和高科技领域，包括汽车、船舶、机 床、火箭、电子宇航等部门。如由国内最大的 19家造船公司组成的国有英国造船公司，控制了全英商船的 98%。 一战以前，德国政府就系统地把利润丰厚的军事订货分配给各垄断组织，国家规定高额关税，给予出口津贴，帮助垄断组织对外倾销商品，德国政府先后颁行了许多容许甚至鼓励卡特尔和辛迪加组织发展的法令，还以专门的法律来加强垄断组织的势力。第一次大战前夕，从备战要求出发，德国政府拥有 44个最大的矿山、 12个大钢铁企业、 24%的发电设备和 20%的制盐生产， 80%以上的铁路线也由国家经营。在德国，
7、 1922 1930 年， 国家拥有几乎全部铁路、大部分发电和炼铝能力、 2 5 的制盐和炼铅生产，以及一部分煤炭生产和机器制造。纳粹上台后，为了推行国家统制经济，于1933 年制定了 (强制卡特尔法 )，大大推动了卡特尔组织在德国的迅猛发展。直到 1957 年，德国才制定了 (反限制竞争法 )。 政府通过大规模国有化在市场集中方面起了推波助澜的作用，使许多基础设施产业如通信、自来水、铁路、煤气和电力成为百分之百的国有垄断行业。 发达国家的国有化运动实际上是形成和保护垄断，抑制竞争，扭曲了市场机制的作用。这些大企业也不是在竞争中逐渐形成 高的市场份额，而是由政府运用国家政权力量强制性促成的。由
8、于缺乏市场竞争，国有企业成本高、效率低、亏损大、市场竞争力低。这些企业预先占去了本可由市场分配的有限资源，并凭借其垄断优势使自己免受市场竞争的压力。对国有企业的补贴使国家不堪重负。政府主管部门及其官员以行政手段直接干预企业的日常经营活动司空见惯。所以 20世纪 70年代以后，发达国家实行私有化，并放松管制。放松管制主要是放松新企业进入原来垄断行业的限制，从法律上取消进入某些产业的政策壁垒，加强对私有化后企业的价格、技术、质量等方面的管制。 2对部 分特殊行业、公用事业和自然垄断行业以及军工企业实行支持和保护。发达国家通常通过法律或政策对某些重要产业实行支持和保护，其中包括自然垄断产业、军工等特
9、殊产业。甚至直到今天，美国大多数比较重要的持久的垄断者或接近垄断的企业，仍是靠政府政策维持其垄断地位。在各个市场上有线电视运营系统都是独家所有，政府对公用设施、广播、电视频道发放排他性许可证。长期以来，美国一直对交通、邮电、电力、自来水等公共事业价格进行管理。德国改革前，邮电部是联邦德国政府的一个行政部门，有遍布全德的邮政、电信网络和邮政储蓄系统，由其属下的国有 企业垄断经营，整个邮政、储蓄和电信经营市场长期封闭，其多数官员和员工隶属于政府公务员系列，整个系统的管理全部靠联邦一级财政拨款，其经营也有行政化倾向。 由于独家垄断下经营的自然垄断行业普遍效率低下、亏损严重。西方国家放松管制，竞争之风
10、席卷了电信、航空、铁路、电力等自然垄断行业。实践证明，引入竞争机制、放松管制明显地改善了自然垄断行业的经营效率和服务质量。 3对农业的特殊保护政策以及对农产品的价格控制。农业、林业、渔业等行业存在产品供需弹性小、可替代性差，在国民经济中处于基础地位等特点，许多 国家都允许这些行业的经营者之间订立限制竞争的协议，甚至有的国家还规定了最低保护价格，或者由国家给予价格补贴，或者国家直接参与购销活动。最典型是欧洲联盟，这里的绝大多数农产晶是由欧盟统一管辖，并由欧盟内各国共同商定它们的最高限价和最低限价，实行出口补贴。根据 (欧共体条约 )第 42 条的规定，欧共体的农业政策优先于竞争政策，而且农业是唯
11、一可以得到欧共体反垄断法豁免的行业。 政府对商品价格的控制是一种垄断行为，因为价格应由市场供给和需求决定，而不应由政府决定。如果政府要进行宏观调控，也只能通过宏观经济政策影响 市场主体的行为以调节供给和需求，进而影响价格的变化。政府如果以行政权力限制或者控制价格，从限制竞争的角度看，与企业通过限制价格实施垄断一样，是一种垄断行为，只不过实施垄断的主体不同而已。 4对中小企业的保护和支持。美国、德国、英国等发达国家都通过各种方式支持和扶持中小企业。 1953 年 7 月，美国国会通过的 “ 小企业法案 ”明确了美国国会对小企业的政策，即政府尽可能地帮助、扶持和保护中小企业：如果贷款逾期不还，由小
12、企业局负责偿债 90%。担保贷款是小企业局资金扶持的主要方式。发达国家 50 60 年代风行的保护 中小企业的意识和政策，看似公平，但到了 70 80 年代，人们开始认为追求企业的规模效益是提高竞争力的重要途径，也是竞争效率之所在。反垄断是保护竞争，而不是保护竞争者，否则不利于竞争，反而是破坏竞争。 5政府对某些商品实行垄断经营。在国外，政府对某些商品实行专卖制度有很长的历史。目前，全世界有 70 多个国家和地区都对烟草实行专卖制度。法国早在 1811 年就成立了烟草种植、加工和销售垄断公司， 1860 年又在财政部设立了国家烟草加工管理总局，负责对全国烟草制品的生产经营实行专卖管理，下达全国
13、的卷烟生产、销售计 划，并通过许可证制度进行管理。经营卷烟要由专卖局发给许可证，无许可证者不能经营。从 1970年起，政策有一些变化，但法国对本土的烟草加工仍实行国家垄断的体制。 另外，还有专利制度，全世界 170 多个国家中已有 140 多个建立了专利制度，专利制度已成为各国普遍采用的保护发明创造的有效措施。技术的垄断虽然不利于经济的发展，但没有对技术的保护就无法促进技术进步，所以大多数国家不仅允许对专利技术的垄断，还以法律的手段予以保护，发达国家更是如此。 二、发达国家行政垄断的特点 (一 )发达国家的行政垄 断具有临时性的特点 发达国家的行政垄断的前提和基础是市场竞争。政府对市场活动以及
14、市场主体活动的干预始终以发挥市场机制作用为前提。因而其行政垄断一般是在社会的特殊时期，为了具体的目标而实施的临时性和强制性措施。政府比较突出的对市场竞争的禁止、限制，往往是在特殊时期为应对和解决特殊问题所采取的临时性政策。如在经济危机期间或在战争期间，政府对经济实行全面干预就包括了对市场竞争的禁止和限制。美国在 1929 年至 1933 年经济危机其间，政府全面管制银行，宣布全国银行 “ 休假 ” ；为提高农产品价格，政府强令农民毁掉 大量棉田、屠宰牲畜；政府补贴农业等。尽管在美国，社会十分反对政府直接对经济过程进行干预，但政府一直都没有放弃在特定的历史时期，采用直接管制的方法冻结工资物价。第
15、一次世界大战爆发后，德国为保证战争需要，制定了一系列的战时管制性法规，如 (关于限制契约最高价格的通知 )、 (确保战时国民粮食措施令 )。战后，继续推行国家管制经济政策，制定了 (煤炭经济法 )、 (钾素经济法 )等。纳粹上台后，为了推行国家统制经济，于 1933 年制定了 (强制卡特尔法 )，通过卡特尔和别的垄断集团，将国民经济变为统一的 “ 有机体 ” 。 (二 )阶 段性和灵活性的特点 发达国家的行政垄断从长期来看，往往是不同的时期有不同的内容和形式，具有阶段性的特点。政府反垄断的态度、力度也不相同。英国在早期奉行重商主义，政府采取各种措施保护本国产业，禁止、限制自由竞争，后来又奉行经
16、济自由，倡导自由竞争。在有些时期实行国有化运动，有些时期又实施私有化措施。曾经在自然垄断产业施行垄断，后来又通过对这些行业的改革，打破垄断，引人竞争。在 19 世纪中期，英国同主要工业国家先后订立了互惠关税协定，降低了原料和工业晶的进口税。自由放任的政策对英国经济的发展起到了巨大的推动 作用，进一步确保了英国的霸主地位。但到了 19 世纪末期，英国的 “ 世界工厂 ” 地位受到挑战，相对经济实力下降，德、美、日等资本主义国家先后崛起，赶上并超过英国。自由竞争的政策开始对英国不利，到 1932 年，英国彻底放弃自由竞争主义政策，全面实行保护关税。美国作为反垄断最严厉的国家，近年来不仅放松许多行业
17、的管制，放松反垄断的力度，甚至还支持和促成国内企业的合并。对于世纪之交的企业合并浪潮，发达国家持认可和支持态度，目的是通过企业合并，增强本国企业在国际市场上的竞争力。如 1996 年，在美国政府的支持和促成下，波音和麦 道合并。按照近些年美国政府强化国际竞争力的做法，当一家企业主要在国内市场竞争时，要防止该企业做得过大；当一家公司主要与国际竞争对手争夺国际市场份额时，只要企业有意愿与其他企业联盟，政府则大力撮合，并提供法律支持。 (三 )发达国家的行政垄断与其社会政治经济环境联系密切 发达国家政府对市场竞争的禁止或限制的前提和基础是市场经济制度。政府在市场中所有活动的出发点是维护市场机制的作用
18、，弥补市场缺陷，以维护经济效率和实现国家利益。其次，发达国家的社会政治制度和意识形态也影响了其行政垄断的特点。发达国家 经历过资产阶级文化革命和政治革命的洗礼，民主法制观念深入人心，私有财产神圣不可侵犯在宪法的层面予以保护，三权分立的政治制度，司法独立，自由独立的社会舆论等等，保证了政府权力能受到一定程度的限制和约束，政府行为受到广泛的社会监督，因而政府及其官员滥用职权破坏市场竞争的可能性较小。另外，发达国家的经济发展状况一直处于世界前列，在国际竞争和交往活动中一直居于优势地位，拥有影响甚至支配国际竞争规则制定和国际竞争秩序的能力，这使发达国家在国际市场竞争中的态度和政策不同于发展中国家。 三
19、、发达国家行政垄断的改革 在发达国家，种种因素促使国家对行政垄断进行改革。对于重商主义思潮和当时的国家垄断经济政策，从 18 世纪中叶开始，被亚当 斯密的 “ 自由经济 ” 理念所否定。重商主义经济政策引发的行政垄断被瓦解，世界各国在扫平了行政垄断的基础上以自由经济理念进行立法，所以在现代反垄断立法中基本不再有反行政垄断的内容。随着经济状况的变化、自由主义思潮的影响和技术革新对市场结构的改变，发达国家的行政垄断已受到一定程度的限制。如在自然垄断产业和公共产业方面，发达国家日益放松进入管制，并鼓励引入竞争，使得原来的自然垄断行业日益转向 竞争性行业，在某些产业已在逐步取消保护。再者，西方发达国家
20、三权分立的权力制衡机制，司法独立和舆论自由，加上社会民众的法制观念、民主意识较强，使政府以行政权力干预竞争的行为受到限制。 即便如此，也依然有一些国家通过反垄断法限制行政垄断。如美国于1984 年通过了 (地方政府反垄断法 )，加上联邦最高法院的判例，把市政机关也包含到反垄断法所指的范围之内。随着公用企业政府管制的放松和竞争机制的引入，有些国家开始修改反垄断法，不再认为公用事业为反垄断法除外。比如德国 (反限制竞争法 )的第六次修改是以对传统的自然垄断 行业如电信、邮政以及其他经济领域取消管制和引入竞争为主要内容。为了与欧共体竞争法相协调，第六次修订后的 (反限制竞争法 )还废除了关于交通业的
21、特殊规定。 另外，一些经济组织也通过法律对行政垄断进行限制。欧共体条约中的竞争法规则对行政垄断做出了一定限制。针对成员国国内国有企业利用行政管理权限制竞争的情况，欧共体条约第 90 条规定： “ 成员国不得对公共企业以及享有特权或专有权的企业采取背离或者保留本条约 ” 。根据欧共体竞争法及法院判例，欧共体委员会与欧洲法院处理了大量国有企业利用行政管理权限制竞争的案件。为了取消 妨碍商品流通的非关税壁垒，欧共体做了大量的工作，加大了 (罗马公约 )的限制垄断条款的实施力度，鼓励公平竞争。 (罗马公约 )第 85 条规定： “ 凡是以影响成员国之间的贸易和以阻止、限定或以破坏共同市场内部竞争为目的
22、的或产生其结果的一切企业间的协定、一切企业联合组织的决定和一切联合行动，均被认为是与共同市场相抵触的，并应予以禁止。 ” 四、几点启示 (一 )发达国家存在行政垄断 发达国家的行政垄断问题说明行政垄断具有普遍性和必然性，行政垄断作为政府对经济生活干预的一种形式、作为国家经济职能的一种表现 ，只要公共权力存在，行政垄断就必然存在，国家权力就必然介入经济生活，包括对市场竞争的禁止、限制和妨碍。政府在市场活动中，不仅能够通过各种手段促进和维护竞争，也会为了一定的目的在有些领域禁止或限制竞争。所不同的是在不同的体制基础和法制基础上，行政垄断的表现形式、特点以及后果不同。国内不少学者 (包括本人曾经 )
23、认为发达国家市场经济完善、法制健全，因而不存在行政垄断和反行政垄断的任务，认为行政垄断仅是中国转型时期特有的现象，这样的看法是不客观的。实际上发达国家不是不存在行政垄断，而是存在的方式、内容不同而已。只能说 中国转型时期的行政垄断有其特殊性，但不是中国独有的现象。全面禁止行政垄断，国家在市场竞争中完全放任自流显然是不可取的，也是做不到的。 (二 )行政垄断及其作用和影响不是绝对的 行政垄断的手段、内容和形式是在变化的，而不是绝对的。行政垄断作为政府干预经济的一种形式，必然是以一定的具体目标和价值趋向为导向，以一定的经济思想和理论为基础，同时也是这些理论和思想在政策上的反映。一个国家在不同时期其
24、具体的社会目标是不完全相同的，经济思想也会随现实社会经济生活的变化而变化，因而行政垄断具有历史性和阶段性，并随着社会历史条件的变化而在强度上、形式上、手段上发生变化，当然也会产生不同的经济后果。在不同的国家，由于政治经济文化背景的差异，具体社会经济目标的不同，经济实力以及在世界经济活动中的力量和地位的悬殊，行政垄断的方式、内容、强度、范围等也必然有很大的差异。 行政垄断的影响也不是绝对的，并非所有形式的行政垄断的影响都是消极的。行政垄断对资本主义初期经济的发展和特殊时期的经济恢复以及某些产业的发展确实起了积极的作用，如英国当年的保护政策加快了英国经济发展的速度，美国大危机时期的一些做法显然违背
25、美国一贯崇 尚的自由原则，但却为美国走出大危机起了重要作用。但行政垄断对经济发展所带来的负面影响也很明显，抑制了市场机制的作用，将资源的配置行政化，不利于资源的最优配置和利用，垄断性行业效率低下，引发腐败等。这也是近些年来发达国家放松管制、减少政府干预的主要原因。 (三 )关于对待行政垄断的态度 从对发达国家行政垄断的分析可以发现，各国行政垄断的形式和内容、政府对竞争行为、限制竞争行为的态度和政策，在很大程度上取决于社会经济形势和经济发展的需要。问题不在于有没有、存不存在行政垄断，而在于存在什么样的行政垄 断，在什么条件下的行政垄断。问题不是彻底否定和全面禁止行政垄断，而是否定和反对什么样的行
26、政垄断，允许什么样的行政垄断。政府不是不能作为垄断主体以法律、行政等手段实施垄断，而是在什么条件下，以什么方式、在哪些领域禁止或限制竞争。并非所有的行政垄断都是不合理的，应该消除的。有些形式的行政垄断是合理的，其影响也是积极的，因而有存在的必要性，应允许存在 (如某些特殊产品和行业 )，但必须严格限制其范围，并应根据条件的变化及时进行调整；某些形式的行政垄断 (如地方保护 )应予以消除和禁止。能否最大限度地提高经济效率和实现社 会公平，并维护社会公众利益和本国民族利益，是政府是否和如何干预市场竞争和市场活动的前提和出发点。政府干预经济的前提是维护和发挥市场竞争机制的作用，而不是破坏市场竞争秩序。政府在市场中应发挥指导、服务、监督的作用，应给予所有市场主体参与公平竞争的机会，而不是代替市场，干预市场主体的正常经济活动。反垄断就是要消除市场中限制竞争的经济力量，以充分发挥市场机制的作用。反行政垄断就是要解除抑制市场竞争机制的行政力量，消除造成市场秩序混乱的行政因素，保持市场竞争活力，维护消费者权益。对于有着几十年计划经济的传统和几千年 封建集权制度历史的中国来说，警惕和防止政府对市场的过度、错位干预，将是长期和艰巨的任务。
