1、试论土地管理如何参与宏观经济调控 （福建日报社） 【摘要】土地管理作为参与宏观经济调控的重要手段，可以实现对宏观经济进行调控，保障国民经济平稳运行。文章分析了目前我国土地管理参与宏观经济调控存在的相关问题，提出了土地管理参与宏观经济调控的若干途径供参考。 【关键词】土地管理 宏观调控 土地 1 引言 自 2004年开始，中央提出将土地政策作为一种宏观调控的重要手段，并相继出台了一系列运用土地政策参与宏观经济调控的纲领性文件，明确要求国土部门利用土地政策参与宏观经济调控，对土地总量和利用结构进行干预，以加强对经济总体运行进行引导和调节。 2006 年 8 月，国务院出台了国务院关于加强土地调控有
2、关问题的通知，该通知成为我国土地管理参与宏观调控的一个重要转折 ?c，体现了中央决定通过土地闸门（又称之为“ 地根 ” ）实现对经济调控、土地保护等多重目标，这是我国在快速工业化、城镇化发展背景下宏观调控措施的必然选择，是 符合我国国情的重大战略措施。今后，必须从站在实施国家经济和社会发展战略的高度来充分发挥土地管理在宏观调控中的作用，积极有效地提高土地管理在宏观调控中的影响力和作用力，从而实现对我国宏观经济进行重要的调控作用，保障国民经济平稳运行。 2 我国土地管理参与宏观经济调控存在的问题 2.1 缺乏土地管理参与宏观经济调控的意识 长期以来，我国在制定具体的土地管理政策时缺乏参与宏观经济
3、调控的意识，主要是由于将土地管理作为国家或地方宏观调控手段还处于摸索阶段，既缺乏理论研究成果，又缺乏实际经验。 基于近年来我国社会经济发展现状，要实现土地管理参与宏观经济调控的功能，不仅要求土地管理能有效解决市场经济体制下土地市场混乱、土地利用结构不合理、土地违法现象、保障国家粮食安全等一系列问题，还要求土地政策能够从战略层面上对未来很长一段时间内国民经济和社会发展起到积极的引导作用。例如通过不同地区的土地政策来引导土地作为生产要素在不同产业之间的合理利用和优化配置，促进区域产业结构不断优化升级及地方经济转型发展。 2.2 中央和地方土地管理目标相互博弈 长期以来，中央政府一直强调要加强耕地保
4、护、 确保国家粮食安全，要坚守 18 亿亩耕地 “ 红线 ” ，与此同时地方政府则一味地追求 GDP 第一，过于强调经济增长，正是由于中央和地方在土地管理目标方面存在着一定程度的博弈，才导致中央政府和地方政府在制定具体的土地利用政策时，存在着相互打架的现象。众所周知，由于土地是不动产，加上土地利用的不可逆性，中央政府牢牢把握着土地的监控权和审批权，而具体的土地使用权则在地方手中。一旦等到中央查出地方政府在具体土地利用过程中存在土地违法违规现象时，土地用途已经发生改变。正式由于上述土地利用违法现象存在时间差，才导致地方政府一味地为 了追求经济发展和领导个人政绩而乱占滥用土地，尤其是大量占用保障我
5、国粮食安全和生态安全的耕地，使得土地 “ 闸门 ” 长期控制不紧而直接影响了国家对经济实施宏观调控的效果。 2.3 土地收益分配和监督机制不完善 我国现行土地管理法明确规定，新增建设用地有偿使用费， 30%要上缴中央财政， 70%要留给地方政府专项用于耕地开发。但事实上这 70%的有偿使用费由于中央对地方的监督机制不完善，在现实中往往不能完全做到“ 专款专用 ” ，实际上被大量地被挪作他用，而中央政府显然不知情。这种现象存在的原因就是由于地方 政府通过土地征收和出让行为，可以获得巨大的土地增值收益。这种不完善的土地收益分配和监督机制使得许多地方政府对于中央的土地政策执行力度不够到位，甚至 “
6、阳奉阴违 ” 。因此，要使我国土地管理制度和政策真正能发挥宏观经济调控作用，首先就必须要对财政分权体制下的土地收益进行合理分配，同时也要更进一步地加强对土地收益分配的监督。 2.4 土地利用总体规划并未发挥 “ 龙头 ” 作用 从我国前三轮土地利用总体规划实施的情况来看，各级土地利用总体规划在具体实施过程中并没有真正发挥出规划的 “ 龙头 ” 作用，各地土地利用 总体规划难以在实际中落实，使得规划只是流于 “ 手上画画、墙上挂挂 ” 。具体而言体现在以下方面：一是现行体制下的土地利用总体规划的约束力不强。土地利用总体规划是经过多方论证并由上级政府严格审核批准并实施的，从法律层面来说具有很强的权
7、威性和约束性。土地利用总体规划一旦审批通过，就必须严格执行，否则就是违法行为。而现实情况却是现行的规划大多数反映的是地方政府部分领导的意图，一些领导一味地为了追求个人的政绩而无视规划的严肃性和其法律地位，使得规划在执行中权威不够、约束力并不强，难以操作；二是土地利用总体规划的上下级衔接 不够，具体表现在一是由于前期基础工作不扎实，规划编制采用的基础数据不实和缺乏深入调查研究、评价反馈及论证等步骤，导致基础数据不详实、上下级沟通不畅、相互衔接不力，导致在实际操作过程中土地利用总体规划的 “ 龙头 ” 作用并不能有效发挥出来。 3 土地管理参与宏观经济调控的途径 3.1 调整土地供给结构，优化土地
8、利用配置 如何有效实现土地管理积极有效参与宏观经济调控、引导和调节宏观经济总体运行，首先要看土地政策的制定和实施能否起到调整土地供应结构、优化土地资源配置的作用。土地供给政策不同，则 其所产生的激励与约束作用也会有所差异，会导致土地利用主体、相关利益主体在土地开发利用过程中表现出不同的行为选择结果，从而会直接影响土地资源利用及配置效率。运用土地供给政策实现参与宏观经济总体运行调控，就其本质而言，是以各级地方政府对土地供给总量的控制和和土地利用的直接干预，充分合理的利用有限的土地资源，以及优化土地资源在不同地区、行业和部门之间的配置，进而实现对宏观经济调控的目标。 3.2 严格执行土地利用规划，
9、充分发挥 “ 统领 ” 作用 目前，我国依然处于市场经济的转型时期，市场机制自身还存在 着难以克服的缺陷，仅仅依靠市场这只 “ 看不见的手 ” 很难实现公共资源的合理利用和保护，因此客观上要求中央必须加强对宏观经济进行调控。我国土地管理法已经明确规定了土地利用总体规划的法律地位及其严肃性，根据科学合理的土地利用总体规划确定城乡土地利用布局、功能分区和控制不同用地类型的数量，从而达到从宏观上来协调区域经济发展、调整和优化产业结构布局、调控土地供应总量和结构以及有效保护与合理开发利用土地资源的目的。今后，要更加突出各级土地利用规划参与区域宏观调控的作用，继续加强土地利用规划管理，坚持以供给引导需求
10、的原 则，严格执行土地利用规划，充分发挥规划的 “ 统领 ” 作用；同时，严格执行实施新一轮土地利用总体规划，充分运用新一轮规划参与国民经济宏观调控，严禁修改调整高标准基本农田保护示范区，对于确实需要修改调整土地利用总体规划的，务必要从严审查、从严监督管理，确保土地利用总体规划的法律地位。 3.3 构建土地政策调控体系，强化其与其他政策的协调配合 目前我国土地管理参与宏观经济调控的主要政策包括土地利用总体规划政策、土地供给政策、土地市场政策、土地税收政策、不动产登记政策等。今后，要实现土地管理积极参与宏 观调控的职能就要努力构建有效的土地政策参与宏观调控的体系，加强在不同的土地政策之间、不同的
11、土地政策与外部实施环境之间形成有效的配合与互动关系，尤其是要进一步强化土地资源、资产和资本 “ 三位一体 ” 的属性，要充分地意识到土地管理参与宏观调控不仅是调控土地资源、土地资产，更是调控土地资本。同时，要进一步强化土地管理政策和其他各项财政金融政策的协调。因此，要实现土地管理积极参与宏观调控，就必须要坚持土地管理政策和其他宏观调控政策实施的步伐一致、协同推进。当前，我国社会经济发展加速转型，如果完全采用发达国家或地区实施宏 观经济调控的方法，难以有效完成现阶段宏观调控目标。因此，在现阶段积极有效推进货币政策、财政政策完善、有效发挥调控功能的同时，要强化土地政策与货币、财政政策的协调与配合，
12、这就要求未来土地宏观调控政策要坚持国家一揽子宏观调控政策统领，既要主动出击、积极参与宏观调控，又要能够及时与其他政策协同一致；又要适时考虑自身角色，既不能 “ 失位 ” ，也不要 “ 错位 ” ，只有如此真正实现土地管理参与宏观经济调控。 参考文献： 关涛，吴次芳，宋晓杰 .土地管理宏观调控政策的思考 J.农场经济管理， 2004，（ 5） . 叶剑平，吴正红 .正确理解土地管理参与宏观调控 J.中国土地， 2006，（ 11） . 黄凌翔，陈学会 .土地政策作为宏观调控手段的理论和实践探讨 J.经济问题， 2005，（ 2） . 杨亚，么新 .完善土地政策参与宏观调控的五点建议 J.中国土地，2005，（ 1） .
