1、试论城市可持续发展规划十大问题一 摘 要：可持续发展战略成为中国城市跨世纪发展的必然选择。本文初步以哈尔滨市为例探讨了城市可持续发展规划的背景、依据、准则、方法、战略目标、社会措施、经济措施、工程措施、生态建设及与国家政策的战略对接等十大战略问题。 一、一个共识：城市规划实施可持续发展战略的必然性 城市是人类文明、社会进步的象征和生产力的空间载体，是一定地域内经济集聚实体和纵横交错经济网络的枢纽。统观全球经济态势，经济重心主要集中在城镇集聚区，可以认为，只有城市及其集聚区的持续发展，才会有区域的持续发展，国家的持续发展乃至于全球的持续发展。 1994 年 6月在英国曼彻期特举行 94 环球论坛
2、作为持续发展委员会第一次重要的国际会议，其主题就确定为：城市与持续发展。面对 21 世纪全球城市时代的严峻形势，城市问题更成为可持续发展最为关注的主题之一。从 1992 年联合国环境与发展大会以来，持续发展已成为联合国环境 与开发署等国际组织共同关注的主题，而城市已成为可持续发展的两个重要焦点之一。 我国政府在制定中国 21世纪议程时十分注重人类住区持续发展问题。可持续发展科技行动中，就有开展城市现代化和城市持续发展研究，为城市现代化和持续发展提供战略、规划、设计、管理的理论模式等重要内容。邹家华副总理在 1996 年 6 月于土耳其伊斯坦布尔举行的联合国第 2 次人类住区大会高级别会议上明确
3、指出 “ 能否 在世界上建设健康、安全、公正和可持续发展的城市、乡镇和农村 ，需要我们以新的视野探索和寻求新的出路。 ” 可持续发展是 “ 一条人口、经济、社会、环境和资源相互协调的既能满足当代人的需求而又不对满足后代人需求的能力构成危害的 ”“ 道路 ” 。 城市是现代化建设的主要载体，是国家实施科教兴国战略和可持续发展战略的主要基地。城市规划是实现城市科学有序发展的蓝图，是各级政府指导、管理城市建设与发展的主要手段。 当前在全球城市化时代即将来临之时，我国城市化进程进入到加速成长阶段， 1996 年全国城市化水平达 29.4。但是城市发展在宏观、中观、微观均出现不同程度的非可持续问题，急待
4、加以调控（见表 1）。 表 1 中国城市可 持续发展问题分析表 空间尺度 /城市问题宏观 （城市区域）中观 （城市）微观 （城市社区）城市经济城市间职能分工不明确。结构趋同，缺乏特色，重复建设城市经济活力不足，经济效益差，单纯追求高、大、全城市中许多企业面临困境城市布局大城市建成后不断以摊大饼式地向外拓展，城乡结合部布局杂乱，乡镇企业过于分散开发区过多过滥，土地资源浪费，老城改造更新和历史欠帐较多 , 环境保护不够社区服务设施，安全保障体系等不尽人意城市基础设施大型基础设施建设布局缺乏统盘考虑，以邻为壑、各自为政，重复建设对 城市发展需求认识不足，基础设施建设滞后于社会经济发展供给不足城市生态
5、人口持续膨胀下区域生态环境恶化、林地、草地退化、沙化、碱化、旱化三废污染加剧，植被、地表破坏严重，地下水资源减少缺乏公共绿地和休闲环境城市形象 “ 千城一面 ” 城市风貌缺乏鲜明个性和高品位形象特征 “ 千楼一面 ” 城市管理战略、宏观上缺乏统筹兼顾、合理布局，缺乏分类指导条块分割，存在盲目性、被动性和随意性等短期行为简单化地市合并后的哈尔滨市国土面积达到 5.31 万平方公里，总人口达 914.9 万人（ 1997 年），在综合实力增强的同时，资源开发与经济发展，城 乡关系、空间开发强度与次序等矛盾也有所增强，这类矛盾的解决，必须有强有力的发展政策加以调控，才能使哈尔滨市走上健康有序的发展之
6、路。可持续发展战略正提供了一种全新的发展观念。 城市可持续发展规划一方面强调经济增长和社会进步，另一方面也非常注重城市质量（包括生态环境质量、城市风貌形象质量、城市文化质量等）的逐步提高。可持续发展规划的实施将引导城市走向稳定、协调的发展之路，对城市进一步优化生存环境、创造发展条件、增强城市综合实力和影响力起到积极的推动作用。 二、两个根本转变：国家政策对城市可持 续发展规划的指导 从我国的宏观政策来看，我国国民经济和社会发展 “ 九五 ” 计划和2010 年远景目标规划这一跨世纪的战略中提出，我国经济持续稳定发展的关键在于实现两个根本性转变：一是生产方式由粗放型向集约型的转变，二是经济体制由
7、计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变。两个根本性转变已成为我国社会经济发展战略中重要的举措。 两个根本性转变要求城市发展改变原来固有的模式，可持续发展战略的实施与两个根本性转变对城市的具体指导意义是相辅相成的。两个根本性转变要求城市规划进行全方位的战略性变革（见表 2） 。 表 2 中国城市可持续发展规划发展方向分析 计 划 经 济市场经济、可持续发展规划哲学以人为中心人与环境并重规划目的贯彻国民经济计划与国民经济计划相辅相成创造可持续发展的人居环境规划任务以建设为主的物质性规划经济、社会、生态协调发展的综合性规划规划方针 “ 十六字 ” 方针 : “ 工农结合 ,城乡结合 ,有利生产 ,
8、方便生活 ”尊重人、自然和历史文化，创造人与自然和谐共生的可持续发展城市规划内容发展规划、布局规划、基础设施规划（平面、静态）发展规划、布局规划、基础设施规划、生态规划、景观风貌规划、城市管理规划有 机结合的环境整体规划（立体、动态）规划理论单一的建筑学建筑学、地理学、经济学、生态学、社会学、园林学、系统工程学等多学科协同作战的城市学规划标准严格贯彻国标与国际标准对接并突出地域性特点规划方法与技术定性为主定性、定量、定位、定景、定施的综合集成与 “3 ” 等技术应用规划视野就城市论城市 就区域论区域 就现状论现状以区域系统观和动态时空统一观，研究城市区域化和区域城市化的科学调接问题规划审美观空
9、间形式美生态和谐美规划价值观高标准、高消费适应性、可持续性规划主体与城市建设投资渠道政府由上而下进行拨 款、投资政府、企业、外商、上、下、左、右等多渠道、多方式规划管理领导决策存在随意性、盲目性问题规划管理法制化、科学化，领导决策与民众参与相结合三、三个面向：城市可持续发展规划制定准则实施城市可持续发展规划应遵循 “ 三个面向 ” 的准则，既要面向世界，还要面向现实，更要面向未来。只有面向世界，才能在世界经济开发、开放、可持续发展的大格局中找准城市可持续发展的地位，明确开发战略的目标和方向；只有面向现实，才能摸清都市圈自然与社会经济条件的地域分异和组合特点，从而能够因地制宜，突出构建重点，体现
10、和创造城市的特色；只有面 向未来，才能在跨世纪的高度高瞻远瞩，远虑近忧，妥善处理好城市可持续发展战略工程构筑的远近关联，将其置于一个滚动过程中，形成巨大合力的后劲。只有坚持三个面向的准则，才能从国内外可持续发展大格局和大趋势中，科学谋划城市可持续发展战略，为增强城市的综合实力和发展活力创造条件和新的动力。 四、对市情的再认识棗城市可持续发展规划的坚实基础科学确定城市可持续发展战略对策，必须对城市市情进行重新审视，从中挖掘真正有意义的优势条件，同时认清不足，以使城市可持续发展规划制订有明确依据。 地市合并给哈尔滨市带来 了更广阔的发展空间，使哈尔滨市成为全国各省辖市中国土面积最大的城市，同时宏观
11、形势的变化和社会经济二元化程度加大等给哈尔滨市的发展带来新的问题。 当前，对市情再认识和科学评估应重点把握住影响城市可持续发展的关键性因素，并进行多视角的分析和评价。对于哈尔滨市而言，区位因素、历史基础，综合经济基础，知名度是制定可持续发展规划的主要影响因素。 1区位因素 哈尔滨市地处我国沿边开放的第一线，黑龙江省是我国内陆边境地区发展程度最高、国际合作前景最佳的省份；从国际合作的区位来看，哈尔滨市处于东北 亚腹地，是欧亚大陆桥重要的城市；从更广阔的空间范围来看，哈尔滨市是我国寒地中最具实力的城市。总体上讲，哈尔滨市的宏观区位既有优势，也存在劣势，随着中俄贸易战略伙伴关系的建立和关系的改善，哈
12、尔滨的宏观区位条件将进一步得到改善。 2历史基础 哈尔滨历史上就曾是东北北部最大的商业中心和国际贸易中心， 1903 年中东铁路建成通车后哈尔滨成为欧亚大陆桥上重要的交通枢纽。至二十年代初，日、苏、英、美、法、德等国在东北北部经营进出口的投资几乎全部集中于哈尔滨； 1914 1931 年先后有 33 个国家到哈投资办 企业，占外商在东北主要城市投资总额的 33.6；有 28个国家 14个外国侨民居住在哈市，共有 16个国家在哈开设领事馆，国外设立的金融机构 16家，外国商店最多时达 2502 家，与 40 多个国家（地区）的 100 个重要城市有经贸往来 。可见，从历史上哈尔滨市就是一个国际化
13、非常强的都市。 3综合经济基础 从 “ 一五 ” 时期开始，哈尔滨市就已成为我国重要的重工业基地，目前，哈尔滨市的机电设备、工量具、中小型轴承、医药、亚麻纺织已成为具有国际水平的工业生产基地。地市合并给哈尔滨经济带来的最大的变化是使哈尔滨市成 为我国省辖市中最大的粮食生产基地。但经济效益随着设备陈旧等原因的下滑以及城乡二元化经济格局也给哈尔滨的发展带来巨大的困难。 4知名度优势 哈尔滨素有 “ 中国冰城 ” 之美誉，哈尔滨的知名度首先来自她是中国最北的省会城市。作为中国的 “ 冰都 ” ，哈尔滨冰雪节成为世界四大冰雪节之一， 9 6 冬亚会的召开，使哈尔滨在世界冬季体育活动中也具有了一定的知名
14、度。哈尔滨洽谈会已成为与 “ 广交会 ” 齐名的重要贸易盛会。哈尔滨之夏音乐会已成为令人瞩目的国家级音乐文化艺术活动盛会。另外，城市建筑的欧式风格、 “ 东方小巴黎 ” 、 “ 东方莫斯科 ” 的美誉及众多知名的文化活动也使哈尔滨拥有了更多的城市魅力。作为中国寒地城市的象征，哈尔滨正日益走向世界。 五、 “ 五定集成 ” ：城市可持续发展规划研制的方法论 城市可持续发展战略的制定，必须有科学的方法论进行指导。综合区域科学、地理科学、规划科学、景观生态学、系统工程学等多门学科的方法，结合城市的发展特点，城市可持续发展规划的制定应遵循定性、定量、定位、定景、定施的 “ 五定集成 ” 的方法。 “
15、定性 ” 是要科学分析城市可持续发展所面临的主要问题，发展的优势、潜力、机遇与前景，从而科学界定 城市发展的性质、城市各组成要素的发展方向； “ 定量 ” 是要在定性的前提之下，充分研究城市可持续发展的生态基础和环境容量，在此基础上，确定城市可持续发展的目标体系和标准体系，从而使各发展目标进一步具体化、量化，使城市可持续发展的目标性更加明确； “ 定位 ” 是要将可持续发展的战略落实到空间布局，使城市空间资源得到最佳配置、优化组合； “ 定景 ” 是运用景观生态学和 CI 理念将城市的可持续发展与城市形象设计有机结合起来，促进城市生态、景观建设； “ 定施 ” 是要明确城市可持续发展规划的实施措施，使城市发展战略真正落实到城市发展实践中。 “ 五定集成 ” 方法是一个有机的整体，是城市可持续发展规划制定重要的方法论基础。
