1、试论土地征用中公共利益的界定 摘要：公共利益产生于人与人之间的社会联系，是公民个人利益最终的价值取向，它是对一定区域内不特定的大多数人需要（利益）的一种满足。各国均在法律中专门规定以公共利益为目的是土地征用权行使的合法依据和前提。今后对公共利益界定的重构应坚持 “ 公益性、合法性、公平性 ”等原则，统一法律规范，明确法律规定，完善立法模式。 关键词：土地征用；公共利益；界定 一、公共利益的含义 公共利益（ The Public Interest），起源于古希腊的一种 “ 整体国家观 ” ，被视为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标。 ” 牛津高阶英汉双解词典中解释：
2、 public 为 “ 公众的，与公众有关的 ” 、 “ 为公众的，公用的 ” 。 “interest” 原义为 “ 处于 之中 ” ，在其中就必然有关系、产生兴趣，直至认识利害关系，最终形成利害关系，即为利益。 ThePublicInterest 即公共利益，指公众的、与公 众有关的或为公众的、公用的需要的利益。 在英美法等国家，公共利益经常和公共政策被作为法学和政治学通用的一个概念，被视为与整个国家和社会根本有关的原则，且该原则要求将一般公共利益与社会福祉纳入考虑范围。德国学者华特 ?克莱思主张 “ 量广 ” 、“ 质高 ” 理论。 “ 量广 ” 指受益人的数量尽可能多，同时也对弱势群体的
3、受益者给予必要的照顾， “ 质高 ” 指以对受益人生活需要的紧密性为准，凡是对满足受益人生活愈紧密的需要就是 “ 质最高 ” 的需要。在日本学术界，公共利益是指社会中个人利益的集合，是调整人权相互之间冲突的实质性公平原理 。台湾学者陈新民认为，公共利益的最大特点在于其 “ 利益内容 ” 和 “ 受益对象 ” 的不确定性。 从诸多有关公共利益内涵的描述中抽取其合理的精华，给公共利益一个粗略的定义：公共利益产生于人与人之间的社会联系，是公民个人利益最终的价值取向，它是对一定区域内不特定的大多数人需要（利益）的一种满足。当然，这一定义仍然是浅显的，无法涵盖所有公共利益的内涵。 二、公共利益的特征 莫
4、大川教授提出了六性说：合理性、受益性、补偿性、参与性、制约性、权责统一性，韩大元教授也提出了六性说：公益性、个体性、目标 性、合理性、制约性、补偿性，袁曙宏教授提出了四性：公共性、合理性、正当性、公平性。也有学者从无法给予公共利益明确界定范围的角度，认为公共利益具有概念的宽泛性、内容的发展性、层次复杂性、内容及收益主体的不确定性。结合我国有关公共利益的立法及现有的理论，笔者认为公共利益具有以下特点： 第一，公共利益的客观性。客观性是公共利益的本质属性。它不是个人利益的简单机械相加，也不能把它理解为从个人利益中衍生出的共同利益。现实当中有很多并没有被利益共同体成员明确意识到的利益，但这些利益却客
5、观地影响着社会整体的发展 ，他们对社会的未来有着重要的意义。 第二，公共利益的不确定性。不确定性包含内容和受益主体的不确定性两方面。利益是一个价值判断问题，具有一定的主观性。社会也是在不断发展的，公共利益的内容也将随之发生变化。所以公共利益内容的弹性和发展性导致了其不确定性。美国学者克鲁斯克和杰克逊认为： “ 公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。 ” 可见，公共利益的受益对象不是某个具体的个人或群体，而是不特定的大多数人，具有明显的不确定性。 第三，公共利益的社会共享性。公共利益代表 社会共同体所有成员或者绝大多数成员的利益取向。社会性是指公共利益具有相对
6、普遍性，它不仅仅是特定部分人的利益。共享性是指公共利益的共同收益性，即社会共同体的成员都可以从公共利益中获益。当然，公共利益的社会共享性并不必然表现为对于共同体成员直接明显的受益，也无法保证给每个成员均等的利益，但只要整个社会受益了，那么该利益就是具有社会共享性的。 第四，公共利益的层次复杂性。公共利益，一般可以分为全人类的利益、国家利益、地方利益、集体组织或者社区利益，不同层次的公共利益，对其保护的力度不同。当不同层次的公共 利益之间发生冲突，法律就要确定哪种利益是较高层次的利益，从而给予其更多的保护，使公共利益最大化。这些分层次的考虑只能是在财产权争议发生之后界定公共利益时加以考虑的因素，
7、在立法上很难对公共利益的层次作出准确的表述。结合以上公共利益的特点，要给予公共利益法律上的明确界定实非易事。 三、我国土地征用中公共利益的界定及其问题 在我国，土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的权限和程序将农民集体所有的土地转变为国家所有，并给予农民集体和个人补偿的一种行为。在现实中，我国有关 “ 公共利益 ” 的法律规定还存在如下问题： 一方面，法律规定存在相互矛盾。根据中华人民共和国宪法第十条规定： “ 城市的土地属于国家所有 ” ， “ 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 ” 这里的土地显然是指农村集体所有的土地。中华人民共和国
8、土地管理法第四十三条规定：“ 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。 ” 这意味着任何单位和个人需要使用土地时，必须先将农村集体土地通过国家征用转为国有土地，也就是说即使不符合公共利益的目的，只要经过征用转为国有土地，单 位和个人对土地的使用便是合法。现行法律规定存在缺陷、相互矛盾，必须以 “ 公共利益 ” 为目的这一前提在土地征用中经常被无视，同时也是土地征用权被滥用的法律根源，为政府任意扩大征地范围提供了可乘之机。不仅严重损害了原土地所有者或使用者的利益，还滋生了行政腐败，破坏了社会的稳定和谐。 另一方面，法律对公共利益界定不清。我国法律从宪法到土地管理法均规定
9、 “ 公共利益 ” 是国家征用土地的前提，征用土地的目的是为了满足会的公共需要。但是对何谓 “ 公共利益 ” 以及 “ 公共利益 ” 的范围，宪法和相关法律都未做出明确的规定， 对 “ 公共利益 ” 的解释实际上政府可以自由裁量。从而政府可以将征地范围从 “ 公共利益 ” 的需要扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目，在现实中，许多单位和个人的商业用地和房地产开发用地都申请由国家动用征地权来满足其用地需求。造成了征地权的滥用和征地范围过宽以及严重损害农民权益等问题。 四、我国土地征用中公共利益界定的探析 （一）公共利益界定之原则 1、公益性原则。公共利益的受益主体应当是社会公众，即不特定的大多
10、数人。其公益性具体体现在维护国家主权与安全、改善与保护生态环境、促进社会经 济发展、发展科教文卫、促进与增加社会就业、提高人民生活水平和质量、保障社会公共福利等等。 2、合法性原则。在土地征用中公共利益的界定必须坚持法定原则。因为，土地征用实际上是国家对公民财产权的一种限制，财产权是宪法赋予公民的一项基本权利，神圣不可侵犯，所以，是否出于 “ 公共利益 ” 的目的必须符合法定条件。 3、公平性原则。公正公平是现代法治社会的内在要求。公共利益是维护不确定大多数人的利益，在这一过程中有可能损害或侵犯了少数特定人的权利，因此应当本着公平合理的原则给予适当的补偿和救济。 4、公众参与原则。公共利益涉及
11、公众，公众参与必不可少，政府不应是认定 “ 公共利益 ” 的唯一主体，还应包括直接利害关系主体和独立的第三主体。在土地征用中被征地农民有知情权、听证权、申辩权、参与决策权等。 5、制约性原则。符合 “ 公共利益 ” 的目的是政府行使征地权的前提，严格界定 “ 公共利益 ” 正是对政府行使公权力的一种制约。目的是防止土地征用权的滥用。 （二）公共利益界定之重构 1、现有公共利益界定的立法模式比较。 （ 1）概括式，是用概括性的规定来确定公共利益的范围，法律法规 对公共利益只作原则性的规定，没有对其内涵，外延和范围作出明确界定。采取此种方式的以英美法系为主，我国也属于此种类型。如中华人民共和国土地
12、管理法第 2 条规定： “ 国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。 ” 中华人民共和国物权法第 49 条规定 “ 为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收征用单位和个人的动产和不动产 ” 。综上，概括式具有明显的宽泛性，增加了执法者在解释公共利益时的随意性、主观性和自由裁量权，导致现实中假借公共利益之名谋取商业利益之实的现象严重。 （ 2）列举式。是法律规定详尽的列出公共利益的范围，内容等，比较明确具体，有利于对征收权进行制约。大陆法系多采用此种立法模式，如韩国和日本在法律法规中都尽可能的罗列了属于公共利益的具体内容。但是这种规定具有滞
13、后性，现实生活的具体情况是纷繁复杂、不断变化的，在实际操作中新问题层出不穷，从所有的情况中抽象概括出一个公共利益的具体界限，试图穷尽属于公共利益的所有内容，在技术上是很难达到的，也与公共利益概念本身所具有的不确定性、发展性等特征相矛盾。 （ 3）概括兼列举式。大多数国家一般都采取概括式与 列举式相结合的模式，既对公共利益作出概括性规定，同时又将日常生活中常见的公共利益类型化并明确列举。这样就更利于政府在行使征地权时有范围可依，把原本抽象化的概念变得具体化、形象化。 各国法律对公共利益的规定是由本国的土地资源开发状况、土地征收法律渊源等多种因素决定的。我们必须从本国的实际出发，以本国国情为前提来
14、进行制度设计。 2、公共利益界定的重构探析。 （ 1）建立更加统一的法律规范。鉴于当前关于公共利益的法律规定中，存在着明显的矛盾，今后必须通过专门的法律法规来规范对公共利益的 界定，而且各项法律规定应保持一致性和统一性。 （ 2）建立更加明确的法律规定。鉴于公共利益抽象性、不确定性、复杂性等特点，在法律规定中对 “ 公共利益 ” 的内涵，必须坚持狭义的从严解释，要清楚明确，不能让土地使用主体和土地征收主体有机可乘，任意自由裁量。同时，对 “ 公共利益 ” 的外延加以限制，严格禁止征收土地用于商业开发的目的。 （ 3）建立更加完善的立法模式。概括式和列举式的做法均有其弊端，建议土地管理法在日后的
15、修改完善过程中，对符合公共利益的公益性用地界定时采取概括兼列举式的做法，此种方式可以 取以上两种方式之长处。所谓符合公共利益的项目应当是指：基于国家、社会和人民的需要，不以营利为目的的，为社会全体公众谋利益并为社会公众所共享的公共设施或公益项目。具体来讲包括：一是国防、军事设施用地；二是国家政府机关及公益性事业研究单位用地；三是非经营性的交通、水利、电力、能源设施等用地，如铁路、公路、水路及民用机场设施，水利设施，电力设施，石油、天然气、煤炭设施；四是科教文卫及慈善福利事业等项目用地，如学校、医院、敬老院等；五是城市基础设施用地，如供水、供热、燃气、公共交通、环境卫生、道路广场等基础设施；六
16、是其他为社会公共利益服务的项目用地。 综上，明确界定公共利益的范畴，是防止土地征用权滥用和限制土地征用范围任意扩大的关键。对于保护土地所有者的财产权利，维护农村社会稳定和构建和谐社会有着至关重要的意义。 参考文献： 1、麻宝斌 .公共利益与公共悖论 J.江苏社会科学 ,2002(1). 2、孙育玮 .公共利益问题的法理学探讨 J.学习与探索 ,2006(4). 3、童之伟 .再论物权法草案中的宪法问题及其解决路径 J.法学 ,2006(7). 4、李蕊 .论公共利益的界定 J.山西财经大学学报 ,2005(2). 5、王利明 .界定公共利益 ,物权法不能承受之重 N.法制日报 ,2006-10-21. 6、胡象明 ,董琦 .论公共利益及其本质属性 J.公共管理学报 ,2006(1). 7、刘英丽 .土地新政抉择 :利字摆哪边 J.新闻周刊 ,2003(12). （作者单位：刘虹，聊城大学图书馆；刘刚，山东舜翔律师事务所）
