1、试论我国中介组织发展与监管的理性思考 论文关键词：中介组织发展与监管思考 论文摘要；诚信度、规范度和集中度，是目前制约我国中介组织发展的三个重要因素，同时，认识上的 “ 错位 ” 、管理上的 “ 越位 ” 和监督上的“ 缺位 ” ，导致了我国中介组织发展和管理的严重滞后，现阶段我国中介组织发展与监管的基本思路与对策是，地位法制化、管理制度化、发展市场化、服务体系化和运行透明化。 近年来，我国中介组织发展迅速，在经济社会发展中发挥了重要作用。随着社会主义市场经济体制的进一步健全和完善，中介组织在经济发展和社会生活中的作用将越来越重要。目前，我国中介组织在发展中存在着一些不可忽视的问题，亟需加强管
2、理，加大监督力度。 一、当前我国中介组织发展中存在的主要问题 1缺乏诚信度。主要表现在，受利益驱动，明知客户提供虚假材料，仍然给予办理手续，收受或索要客户的好处和额外利益，与客户串通共同制假，违规乱收费，不予入账，中饱私囊，收费后不办事或乱办事，服务水平低劣，采取给 回扣等不正当手段取得中介业务，破坏中介市场秩序，迎合某些领导的意图，曲解法律法规，没有保持中介性，行使行政职能，强行提供服务，实行超标准收费，等等。比如，据厦门市工商局 12315投诉中心统计，自 2002 年 1 月至 2003 年 4 月，共受理中介组织类投诉 242 件，占同期受理投诉总量的 81， 5，厦门市某会计师事务所
3、在 1999 年至 2001年间，先后为 5 家公司出具了 5 份虚假验资报告，虚假验资金额高达 1， 51亿元，莆田市一家 “ 黑中介 ” 私自伪造出国劳务手续，诱骗了约 100名求职者上钩，骗取求职者每人 5万元的劳务出口手续费， 然后以办理团体出国旅游为名，将求职者送往国外，其中大部分求职者被有关国家强行遣送回国，给求职者造成重大的经济损失。 2缺乏规范度。主要是经营不规范，没有遵章守法，而是搞不正当竞争，排斥同行，谋取垄断利润，经营主体不规范，存在无照经营或超越经营范围和聘用无资格人员上岗从事中介服务现象，一些无资金、无场所、元机构的 “ 三无 ” 中介组织扰乱中介市场，从业人员不规范
4、，部分中介人员没有取得相关行业的执业资格证书，或不具备从业的条件，政府部门管理不规范，对中介组织重批轻管，重资格管理，轻行政管理，重复审批，收费 标准不统一。比如，据不完全统计，目前有 18 个部门或行业主管部门对经济鉴证类中介机构的资格进行认定，认定种类多达 26 种。其中，必须经过政府主管部门认定才能执业的有 18 种，必须经过专门考试的有 8 种。这就容易造成多种社会中介机构设置上的重叠、交叉，业务上的分割、肢解，管理上的混乱。中介组织的管理权限也不顺畅，如设区市注册会计师行业的管理权限在省财政厅，市财政局及市注册会计师均没有监管权，既不利于市财政局对该行业的有效监管，也不利于市注协对会
5、计师、税务师、资产评估师、审计师事务所进行必要的服务和协调。 3缺乏集中度。与小政府、大中介的市场经济国家相比，我们是大政府、小中介，强政府、弱中介。总体上看，低层次的热门中介组织比较多，小作坊式的中介组织比较多，高层次的技术、资本类中介组织比较少，大规模的市场占有率高的中介组织比较少，导致结构不合理、发展不平衡、规模小而分散、综合竞争力不强等问题。以会计师事务所为例，我国会计师事务所有 7000 多家，数量虽不少，但成规模、上水平、上档次的却不多，与目前世界 4大会计服务机构在我国分别组建的 6家中外合作事务所相比，其竞争力根本不能相提并论。虽然后者从量上和比重上看微不足道 ，但却几乎垄断了
6、我国所有的 B 股、 H 股及海外上市公司业务，营业收入已占我国会计师事务所总收入的 17 5。 二、中介组织存在问题的原因分析 1认识上的 “ 错位 ” 。由于人们的观念滞后于经济体制转型，对中介组织这类新生事物的认识存在偏颇，对中介组织的性质、地位和作用了解不多，一是认为中介组织可有可无，主要是对中介组织的作用认识不够。中介组织是不可或缺的市场第三方组织，它是指依法设立的运用专门的知识和技能，按照一定的业务规则或程序为委托人提供中介服务，并收取相应费用，在市场经济发展和完善的过程中 ，克服买卖双方由于各自利益的对立和信息的不对称性，协调交易双方的关系，保护公平竞争，提高效益，沟通信息，减少
7、费用，促进交易顺利进行而产生并发展的市场机构。二是把中介组织与协会、学会相混淆。前者是营利性市场主体，具有中介性、自主性和自律性的特点，后者是社团组织，规定它是非营利性服务机构。有的甚至把中介组织看作是机关单位的内部机构或代管机构，甚至把中介组织当成是安置闲散人员的场所。三是中介组织从业人员对自身的认识也存在偏差，认为挂靠在政府部门，旱涝保收，或可以利用行政权力获取更大的利益，因而也不愿意与主管部门脱 钩。如拍卖行按规定应改制成有限责任公司或合伙制，漳州市 13 家拍卖行改制工作还没有完全到位，尚有 8家属国有企业、 3 家集体企业和 2 家联营企业。 2管理上的 “ 越位 ” 。按照发展市场
8、经济的要求，政府必须把一部分职能剥离出去，由中介组织承接。中介组织的人员、财务、业务必须与政府部门实行彻底的脱钩。 1999 年，国务院就开始着手清理整顿中介组织，并要求规范经济鉴证类中介组织的资格认定，依据市场规则进行经济鉴证类中介组织的脱钩改制，建立自律性运行机制，依法规范政府部门和行业协会对经济鉴证类中介组织的监督、指导和管 理。但是，一些中介组织由予是各级政府部门设立的，直接隶属于政府部门或挂靠有关政府部门，其行为规范都是依据相应的部门来规范而不敢脱钩，而政府部门受部门利益和管理手段的局限性，对中介组织无利可图的放之任之，对有利可图的中介组织则继续行使某些行政职能，成为中介组织的庇护伞
9、，使中介组织不能脱钩，一些中介组织脱胎于政府部门，仍沿袭着政府的管理模式，并依靠行政权力承揽业务，垄断中介服务而不愿脱钩，成为监管的 “ 避风港 ” 。这两者互为表里，相互利用，使中介组织实际上既成为管理上的 “ 特区 ” ，也为政府部门管理的 “ 越位 ” 提供了条件 。 3监督上的 “ 缺位 ” 。到目前为止，从中央到地方尚未正式出台一部比较全面、规范的发展中介组织法律规范，因而对中介组织的违规执业和违法行为的监督缺乏法律依。比如，工商部门企业处主管的是企业的 “ 出生 ” 和 “ 死亡 ” ，按照有关规定，他们依的是书证材料，而出具企业 “ 生死 ” 证明的应该是相关的中介组织。但是，现
10、行法规只凭工商部门根据从对工商业的管理权派生的对所有中介组织的管理权，加之一些新生的中介组织又没有相应的行业协会等机构，由于缺乏有效的监督管理手段，中介组织呈现出明显的 “ 自由 ” 状态。有些行业虽然出台了一些 规范中介市场的法律、法规、规则等规范性文件，但由于规定的比较笼统和模糊，没有及时制定配套的实施细则，导致法规执行效果大打折扣。如由予缺乏完善的民事赔偿制度，在相当程度上助长了注册会计师的冒险意识，保护了其造假收益。同时，也因为缺乏统一规范的专业技术标准，使得中介组织的从业行为评价和监督没有科学依据。此外，由于没有全国全省性的统一的中介组织管理机构，增加了对中介组织监管的难度。 三、加
11、强中介组织监管的若干对策 1地位要法制化。按照国际惯例，中介组织具有独立性、公正性的“ 法人 ” 地位。 “ 法人 ” 地位是确保中介组织履行职能的基本前提。因此，解决中介组织发展的深层次伺题，根本在于改革和法制，切断与行政管理部门存在的 “ 脐带 ” ，实现其与政府部门机构分设、人员分开、职能分离、财务分立，成为真正意义上的 “ 法人 ” 地位。当前，要尽快出台一部全国性的中介法，建立健全中介组织发展和规范的法律法规，进一步明确中介组织的地位、作用、权利、义务、法律责任、准入、退出，有关行政部门的职责权限、管理监督的内容、程序、方法，各行业自我管理、自我完善的职责、权限等。做到既依法保障中介
12、组织的发展，又依法加强对中介组织的管理和监 督，构建和塑造以市场性、社会性、中介性为主要特征的中介组织管理体制，使中介组织真正定位到产权明晰、权责明确、自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立 “ 法人 ” 实体上来。 2管理要制度化。中介组织形式多样，种类繁多，涉及面广。这客观上造成了管理上的难度，加上中介组织起步较晚，缺乏发展的规划和目标，可供借鉴经验又少，亟需抓紧制定和健全中介组织的各项管理制度，确保中介组织管理有法、活动有规、运作有序、监督有据。要建立健全市场主体准入和退出制度，把好市场主体准入关，对不符合法定条件的中介组织该退出的立 即清退，做到自发组建、自律运作、自我管理、自主
13、发展，完善持证上岗制度，严格把握专业经纪人员特别是对专业知识、专业素质要求较高的评估师、律师、会计师等行业的资格认定和行业准入，以保证从业人员的专业素质和中介服务的水平，完善内部管理制度，制定工作人员守则、业务工作规程，规范中介组织的行为，严格控制自由裁量权，做到执业制度化、规范化，加快信用制度建设，积极开展职业道德教育，引导中介组织从业人员以诚实为本，操守为重，遵循准则，不做假事，同时，建立中介组织信用记录，积极倡导 “ 诚实守信，守信获益 ” 的信用原则，对信用记录 优良的给予激励和扶持，对信用记录不良的给予惩处并打人“ 黑名单 ” ，加强监督检查制度，认真解决苗头性、倾向性问题，做到监督
14、管理渠道畅通，指导协调有效到位，严肃查处违法乱纪行为及时有力。 3发展要市场化。在市场经济条件下，政府发挥宏观调控和资源配置的作用，市场是经济活动和经济体系的基础，而中介组织是联结政府与市场的纽带和桥梁，形成政府、中介组织和市场 “ 三位一体 ” 。政府部门要增强市场意识，不应该管、管不好的或本来应该由市场调节的目前由政府承担的各项具体管理事务，都应该最大程度地通过市场机制去解决，通过委 托或授权移交给中介组织，积极发挥中介组织的职能作用，政府部门要通过完善法制建设，加强政府引导，强化政策扶持，加大依法监管，弱化对中介组织的具体管理权限，切实改变政府部门既当 “ 裁判员 ” ，又当“ 运动员
15、” 的现象，促进中介组织由 “ 官办 ” 为 “ 民办 ” ，逐步由政府部门主导型过渡到企业自办型。 当前，特别要做好政府部门开办的中介组织办管脱钩工作，对政府部门开办的中介组织，要通过改革将政府部门转化为单纯的投资人身份，使二者完全脱钩，对以行政机构形式出现的中介组织，要通过改革将其从政府序列中分立出去，逐步过渡为事业或 企业，对政府部门开办的以事业单位出现的中介组织，要根据其真实情况区别对待，并摸索企业化的路子。最根本的是要按照党的十五届四中全会决定关于 “ 社会中介服务机构要与政府部门彻底脱钩 ” 的要求，严格贯彻执行国务院办公厅转发的关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制的意
16、见，做到全面改制，彻底与政府部门脱钩，进一步建立健全与社会主义市场经济相适应的中介机构管理体制和符合市场经济要求的自律性运行机制，不依赖政府部门的权力垄断市场，而是运用市场的办法进行中介行为。 4服务要体系化，从全国范围来看， 要逐步形成统一有序、管理完善、诚信高效的中介服务体系，实现中介服务与社会主义市场经济相适应，特别是在当前科学技术和电子商务高度发达的形势下，要积极引导中介服务组织网络化、功能社会化、服务产业化，促成全国乃至国际的电子网络商务交易市场，以信息化推进中介服务体系化。从区域范围来看，各地区应根据本地的资源和产业特点，有针对性和实效性地建立和健全相关中介服务体系。要充分发挥区域
17、优势，按照市场客观规律办事，使各区域既各具优势和特点，相互问又存在互补互动，形成良性竞争、联系紧密的区域化，与统一开放、综合高效的全国化对接 。从行业自身来看，要从资源配置、合理竞争、协调统一方面来促成部门的中介服务体系化。加强同种行业的垂直管理服务模式，实现同行服务无歧视化。根据行业自律规则，注重规模但不垄断，发展多样性但不特殊化，形成具有行业特色又合理统一的行业服务体系。 5运行要透明化。要按照法律规范、部门主管、行业自律、政府监督的总体要求，强化对中介组织的管理和监督，使其运行 “ 阳光作业 ” ，不搞 “ 暗箱操作 ” 。政府要建立健全相关的法律法规，保障中介组织的运行有法可依、有章可循。增强市场运行的现代理念和规则意识，建立信息化网络经营平 台，逐步实行和推进执业公示制度，将中介收费、职业道德、执业规程、纠纷处置等内容向社会公开，从源头上堵住信息误导、合同违约、价格欺诈、伪造凭证等不正当竞争行为和不法行为产生的漏洞。扶持成立中介行业协会，使其协助政府加强对中介组织的指导、管理和监督，促进依法诚信经营，确保中介组织的公开边运与健康有序。各行业主管部门要运用行业管理职能，监督中介组织，按照执业准则、执业标准和程序从事中介活动。财政物价部门要规范中介组织的收费，工商行政管理部门要加大对违规行为的处罚力度，维护中介市场的公平竞争秩序。
