1、试论我国社会保障制度存在的问题及对策思考 摘 要：社会保障制度是市场经济体制的重要组成部分，它被称为市场经济的安全和稳定制度。我国社会保障制度的演变历程以及存在哪些问题，如何建立起适应社会主义市场经济体制要求的社会保障制度，是目前我们要探讨的主要问题。 关键词：社会保障制度，演变，问题，对策 社会保障制度是以国家或政府为主体，依据法律规定通过国民收入再分配，对公民暂时或永久失去劳动能力以及因各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。我国经过 20 多年的改革和发展，已经初步建立起了与市场经济相适应的社会保障制度框架，但是，我国现行的社会保障制度仍然存在很多问题，研究我国社会保障
2、制度及存在的问题，及时总结经验教训，对于建立起适应社会主义市场经济体制要求的社会保障制度具有十分重要的意义。 一、我国社会保障制度存在的问题 (一 )养老保险制度存在的问题 养老保险 是一种对退休人员的生活费用给予保障的制度。我国的养老保险事业发展很快，但仍然存在不少问题： 1.国家对老职工有隐性负债。我国养老保险改革的主要特征是由现收现付制向基金积累制为主的养老保险制度转变。这个转变的难点主要是对老职工和退休职工而言，过去他们的养老金是由国家和企业负责的，现在一下子要他们依靠个人账户养老，是不现实的，因为他们的个人账户基本上是空的，这实际上就存在一个国家没有对他们的过去贡献做出补偿的隐性负债
3、问题。 2.养老保险金缺口大。据有关资料统计，就全国而言， 1998 年缺口为162亿元，到 2002年就达到 411亿元，若考虑省际之间的不平衡，缺口则在500亿元以上。 2003年按县计算的缺口近 700亿元。 1998 2002年的 5年间，在使用了参保职工缴费 1807亿元之后，缺口合计高达 1439亿元。也就是说，如果没有中央财政和地方财政的补助， 5 年来不仅不可能有增加的 1254 亿元积累，甚至连以前的 511亿元积累也会支付殆尽。而如果继续走现收现付之路，从 2004 年到 2050 年间，养老保险年平均缺口近 2900 亿元，越往后缺口越大。 3.挪用基金现象严重。审计署的
4、相关统计表明：自 1999年以来，审计署组织审计养老保险金共 5825 亿元，查出违规违纪基金 269 亿元，其中挤占挪用 110亿元，大部分用于购置固定资产、委托金融机构贷款或自行放贷、投资入股和经商办企业，有些甚至无法收回。 4.资金存储管理混乱。由于社会保障基金滚存数额较大，成了众多金融机构争拉存款的对象，个别金融机构甚至为了拉存款，为保险机构提供办公场所、交通、通信工具及工作人员福利，把应属基金增值的利息变通为小集体的利益甚至个别人的利益，出现了私设小金库、贪污私分等现象。 5.基金保值增值措施难以奏效。鉴于普遍的工 资水平上升较快并有时伴随较高的通货膨胀因素，而所积累的基金又不能保证
5、较高、稳定的收益串，致使未来的养老金收益存在明显的不确定性，事前测算的收益率和到期实际兑现的收益率之间可能存在很大的差距。如在基金积累问题上，一方面，因老职工的养老金缺乏来源，被迫挪用进入个人账户的资金，致使基金积累难以形成；另一方面，有限的积累也因缺乏有效管理和投资手段而难以保值增值。 (二 )医疗保险制度存在的问题 医疗保险制度是对社会成员的医疗费用支出提供保障的一种制度。我国医疗保险制度存在的问题主要表现在： 1.保障范围狭窄、社会化程度低。截至 2005年 8月底，全国基本医疗保险参保人数是 1.32亿人，从总量上看，参保率很低 .从结构上看，现在的医疗保险主要覆盖的是国有企业和一些机
6、关事业单位的职工，还包括部分集体企业职工。其余社会成员还没有被制度所覆盖。 2.多层次的医疗保障体系尚未真正形成。尽管目前我国医疗保障体系的框架已经基本形成，但合作还有明显欠缺：一是农村人口的医疗保障问题还没有得到根本解决：二是现有体系中各个层次的运行还没有纳入正轨。职工补充医疗保险、商业医疗保险救助、社会医疗救助、农村合作医疗制度 和社区医疗服务等还没有得到有效的落实。 3.医疗保险费用的征集有困难。社会统筹账户的特点是个人的医疗费用支出同个人的缴费联系不紧，再加上国有企业效益低下、人口老龄化日趋严重，许多企业无钱可缴、有钱不缴和缓缴，造成医疗费用征集不足。同时这种病人看病、医生开药、国家和
7、企业付账三不联系的机制，又造成医疗费用浪费和部分职工得不到基本医疗保障的问题同时并存。 4.除 “ 大病 ” 以外的医疗费用由企业自行解决，这样造成企业苦乐不均、甚至完全变成自费医疗，这样不利于公平竞争、深化改革和为职工提供可靠的医疗保险。 5.管理机制不健全。现在的医疗保险政出多门、医疗基金增值缓慢、对定点医疗机构和药店管理不严、部分老职工和退休职工的医疗费用没有着落等问题仍然存在。 (三 )失业保险制度存在的问题 我国的失业保险制度是在改革开放以后建立起来的，目前还是不成熟、不完善的。存在的问题主要表现在两方面： 1.失业保险资金单一，缺乏有效的管理监督机制。国外失业保险金的来源多数为政府
8、、企业、个人三方共同承担，而我国失业保险金的来源为企业和个人共缴，而且缴纳的比例较低，现行的失业保险金，按企业工资总额的 3%缴纳，企业缴纳 2%，个人缴纳 1%，但按工资总额 3%提取的失业保险金只能承担不到 2%的城镇失业率，但目前的城镇失业率为 9%。另外，对失业保险金的管理又缺乏有效的监督机制。 2.失业保险金支出结构不合理，保险标准确定比较混乱。失业保险在本质上是不同于社会救济的，它主要是对参保人员在失业期间的基本生活、促进再就业支付的费用。由于失业保险是由劳动者个人和企业、单位按规定缴纳保险费用，从而获得享受失业保险的权利。所以，不能把失业保险当作失业救济来使用。但在实际上，我国失
9、业保险积聚的相当部分的支出是用于失业 救济。 二、建立健全我国社会保障制度的对策思考 (一 )建立健全养老保险制度的对策 1.政府通过多种途径偿还应对老职工的养老金隐性债务。据世界银行测算，我国中老年职工积累的养老金权益占年度 GDP 的比重只有 40%多一点，较之于其他许多国家仍处于很低的水平。从动态过程看，因为老职工养老金并不需要一次支付，而是在相当长的年份内逐年偿还，每年支付的数量并不是很大，所以不存在偿还能力不足问题。包括： (1)结合对国有企业的公司化和股份制改造，将国有企业的部分股权划归专门的社会保障机构，用股权收益支 付隐性负债； (2)将部分国有企业划归社会保障机构进行经营，以
10、其经营收入偿债； (3)将一部分国有资产 (例如一些中小企业、部分国有房地产等 )进行出售、租赁，以销售和租赁收入偿债。 2.完善现行社会养老保险制度的管理体制。改革现行社会养老保险制度的管理体制，必须真正实现行政管理机构与基金投资营运机构，执行机构与监督机构的分设。在保持必要的政府监管的前提下，可以考虑将投资机构交给市场，例如，像智利那样培育一个养老金基金的托管人市场，成立多家形成竞争态势的基金管理公司，通过建立在规范的信息披露机制之上的市场竞 争降低管理成本与管理风险。 3.选择多种投资方式，确保社会养老基金的保值增值。养老保险基金如不能有效投资运营，便难以保值增值，难以满足不断增长的养老
11、保险支付需求。为确保社会养老基金的保值增值，可选择以下几种投资工具： (1)银行存款是当前的主要投资工具，但其比例应该逐渐降低，可保持在不超过 20%的水平。 (2)国债是养老基金较好的投资选择。从国债二级市场中寻找获利和以更低成本变现的机会。另外，养老基金可以中央养老基金为主，争取获得国债一级承销资格，从而减少国债持有成本，增加收益。 (3)有选择地投资 于证券投资基金。可以从两方面向证券投资基金投资，一是新基金发行时，规定一定比例向养老基金发行；二是在二级市场上选择业绩良好的基金，在适当的时候购买基金份额。 (4)可以有选择地以一般投资人身份投资上市流通股。这是有较大风险的投资，要十分谨慎
12、，投资比例不宜过高。(5)可以有选样地投资于优良的企业债券或基本建设债券和金融债券。 4.改革养老金的计发办法。按照现行计发办法，缴费满 15年以上的，基础养老金按当地职工上一年度平均工资的 20%计发，个人账户的养老金按账户储存的 1/120计发。这种办法存在两个问题： 一是缺乏参保缴费的激励约束机制。缴费 15 年以上的参保人员多缴不能多得。二是不符合退休人员的实际情况。目前我国退休人员退休后的平均余命在 25 午以上，而按现行计发办法个人账户储存额领取 10 年后就领完了。因此，这种不够合理的办法必须予以改变。按照新的基本养老金计发办法，参保人员每多缴一年增发 个百分点， L 不封顶，有
13、利于形成 “ 多工作、多缴费、多得养老金 ”的激励约束机制，而且这样也符合退休人员平均余命的实际情况。 (二 )建立健全医疗保险制度的对策 1.扩大医疗保险的覆盖范围。要根据条件，逐步把城镇所 有用人单位，包括企业 (国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等 )、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工、乡镇企业及其职工、城镇个体经济业主及其从业人员都吸收到基本医疗保险里来。 2.扶持商业医疗保险的发展，真正形成多层次的医疗保险体系。为了进一步推动商业医疗保险的发展，至少可以从两方面考虑：一是划分社会医疗保险和商业医疗保险的范围，补充医疗保险应该交由商业医疗保险经营。二要进一步完善
14、和落实扶持商业医疗保险发展的政策。就税收方面而言，比如补充医疗保险费在一定额度内 (工资总额的 4%)予以 税前列支；对经营补充医疗保险的公司，保费收入减免营业税；对个人缴纳的医疗保险费部分不征收个人所得税等。 3.加强医疗保障经费的征集和管理。可以通过建立相关的法律制度、财务制度、审计监察制度和激励机制，保证经费的征集，防止不缴欠缴和拖缴、贪污挪用、周转缓慢等现象的发生和蔓延。同时可以根据国家的有关规定，在确保基金安全性的前提下适当进行投资，使基金得到不断增值。 4.健全基本医疗保险基金的监督机制。可以通过社会保险经办机构负责医疗保险基金的筹集、管理和支付，并建立健全预决算制度、财务会计制度
15、和内 部审计制度。社会保险经办机构的事业经费不得从基金中提取，由各级财政预算支付。各级劳动保险和财政部门，要加强对基本医疗保险基金的监督管理。审计部门要定期对社会保险经办机构的基金收支情况和管理情况进行审计。统筹地区应设立由政府有关部门代表、用人单位代表、医疗机构代表、工会代表和有关专家监督组织，加强对基本医疗保险基金的社会监督。 5.加强医疗服务管理。要改革医疗机构，区分营利性和非营利性医疗机构，营利性医疗机构要引进竞争机制，明确基本医疗保险的服务范围和标准，对基本医疗保险通过竞争、实行定点医疗机构定点 药店管理，建立医药分开核算，在适当降低医药费用水平的基础上，合理提高医疗技术劳务价格。
16、(三 )建立健全失业保险制度的对策 1.扩大失业保险金的筹集渠道，努力增加失业保险金的数量。具体办法：一是统一全国的失业保险机构，实行垂直领导。二是对所有的城镇从业人员，实行强制性的失业保险缴纳的制度。三是在一定时期内征收失业保险特种税。四是进一步严格国家税收。现在偷漏税的情况比较严重，有的地方实际收税甚至达不到应收税额的 1/10。即便是降低税率，只要严格征收措施，加大偷漏税的成本，也能够扩大财政收入，从而 增加政府的转移支付能力， 2.要逐步扩大失业保险范围。根据劳动法的要求和失业保险制度改革的目标，失业保险范围将覆盖到中华人民共和国境内的城镇企业、城镇个体经济组织、国家机关、事业组织、社
17、会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者。这样就解决了非国有经济从业人员有险无保的问题。同时，实行统一的缴费标准，缴纳的失业保险费由全社会统筹使用。 3.加强监督机制。可以建立由政府有关部门代表、用人单位代表、劳动者代表和其他合法团体代表组成的失业保险监督机构，由过去的一方代表增加为多方代表，重大问题由保险监 督机构集体决定，报同级人民政府批准后实施。同时，加重法律责任。保证失业保险基金的足额收缴和有效使用，维护法律、法规的严肃性。 4.把促进就业与失业保险结合起来。建立失业保险制度，目的是为社会发展解决好稳定的问题。因此，失业保险部门一方面的工作是对失业人员的保险进行管理；另一方面的工作是促进失
18、业人员的再就业，建立再就业的机制。这一机制的内容包括以下几方面： (1)制定激励再就业的给付条件，失业者必须在失业后登记求职才能具备领取失业救济的前提条件，失业第二年的失业金要降低 10 个百分点，介绍职业无充足理由 而拒绝两次者停发失业金等。 (2)建立一套促进就业的体系，为失业者创造再就业的条件。 (3)对雇佣单位实行优惠政策，鼓励其为失业者提供更多的就业岗位。 (四 )建立健全农村社会保障制度 社会保障制度不仅包括械市居民，还要包括农村居民。新中国成立以来，我国在农村逐步建立了社会救济、社会福利、优抚安置等项制度，据劳动和社会保障部网站公布的近几年农村养老保险有关统计资料， 1998 年
19、，全国已有 2123 个县 (市 )和 65%的乡， (镇 )开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口有 8025 万人，全年农 村社会养老保险基本收入31.4亿元，支出 5.4亿元，当年结余 26亿元，期末滚存结余 166； 2亿元。然而，从 1999 年开始，农村社会养老保险的参加人数一直在减少， 1999 年为 8000 万人， 2000 年末为 6172 万人， 2002 年底为 5462 万人，到 2003 年只有 5428 万人。这说明农村社会养老保险制度推行十年，收效并不理想，依然参保率低、覆盖面窄，需要大力发展，其思路如下： 1.发展农村的社会救济制度。发展农村的
20、社会救济制度的重点是建立农村居民最低生活保障制度，这不仅是改革与完善农村社会救济制度的重大举措，而且也是尽快建立农村社会保障制度的关键。目前绝大部分地区：在社会救济中还是沿用 “ 不规范、不统一、实施中具有很大随意性 ” 的传统方法，没有建立最低生活保障制度。 2.发展农村社会养老保险制度。中国的人口大多数在农村，随着农村生产社会化程度的提高和整个经济的市场化发展，以及农村的城镇化水平提高和城乡关系的进一步发展，在农村建立养老保险制度的迫切性也越来越突出。农村养老保险制度的建立，对于促进城乡劳动力的流动，对于减轻农民对土地的依赖，实现土地规模经营都具有十分重要的意义。 3.发展农村合作医 疗制度。农民的医疗保健问题直接影响到我国农村的经济发展和社会稳定 .据有关资料统计，截至 2004 年底，全国已有 30 个省、自治区、直辖市在 310 个县、市开展了新型农村合作医疗试点，共有 6899万农民实际参加了新型合作医疗制度，全国共筹集资金 30.21亿元。这一数字只占全国农民的 1/10 不到，筹集的资金也十分有限。要使广大农民基本上都看得起病，我们还有很长的路要走。
