1、试论改善农民民生的政策选择与制度安排 摘要 :中国经济社会二元化的发展格局决定了农村民生应构成中国改善民生的重中之重。改善农民民生 ,应以系统论的思维 ,从保障基本生活、促进生产发展和培育未来竞争力三个层次 ,从调整国民收入分配政策、改变公共财政资源配置重城轻乡的倾向、建立覆盖农村的社会保障网络、加强农村地区各级各类教育等方面入手 ,通过政策的调适和制度的重构建立起改善农民民生的政策体系与制度保障。 关键词 :农民 ;民生 ;收入分配 ;社会保障 ;政策选择 ;制度安排 中图分类号 :F32 文献标志码 :A 文章编号 :1673-291X(2010)15-0034-03 一、改善民生的重中之
2、重 :农村居民的民生问题 所谓民生 ,即民之生存必需 ,也就是有关国民的生计与生活问题 ,因而说到底 ,就是广大人民群众最现实的根本利益问题。同时 ,社会民生同一国的实际国情息息相关 ,与国家的经济社会发展密不可分。就中国的基本国情而言 ,我们还是一个经济社会发展水平较低的发展中国家 ,人口基数庞大且增长速度较快 ,总体科学技术水平的提高和社会劳动生产效率的进步相对较慢 ,加之每年规模可观的新增人口会抵消相当一部分物质财富的增量 ,以及经济社会发展中一些制度不够健全 ,其 结果是现阶段中国城乡居民的生活水平还不高 ,在社会民生领域尚存在诸多突出的矛盾和问题。例如 ,近些年来公众怨声较高的 “
3、上学难、看病难和住房难 ” 就是比较有普遍意义的社会民生难题。 另一方面 ,中国又是一个典型的经济社会二元化的社会 ,工农差别和城乡差别较大 ,而且这种差距仍在继续扩大。这意味着 ,就民生问题而言 ,当前社会民生领域的诸多矛盾和问题 ,虽然在城乡之间普遍存在 ,但农村的民生问题相对更为突出和紧迫。换言之 ,当前中国社会建设应当以改善民生为重点 ,而改善民生又应优先考虑农村地区的民生问题 ,将改善农民民生放在首 位。其理由是 :改革开放三十年来 ,城镇地区的经济社会发展水平远远高于农村地区 ,导致城镇居民在收入基数和增长速度方面大幅领先于农村居民 ,加之长期以来中国在公共财政支出和公共服务体系的
4、建设方面将重点放在城镇地区 ,使城镇居民在社会保障、公共卫生服务与医疗、公共教育等方面享受诸多隐性收益 ,而农村居民则无法享受。两相作用的结果就是 :城乡居民之间在经济状况、家庭消费和生活质量等方面呈现出城镇居民领先于农村居民 ,且城乡之间的上述差距仍在持续扩大。具体可从以下几个方面进行分析 : 其一 ,对城乡居民的社会阶层结构分析。 根据中国社会科学院 “ 当代中国社会阶层研究 ” 课题组 (2001 年 )的相关研究 ,他们以职业分类为基础 ,以组织资源、经济资源、文化资源的占有状况作为划分社会阶层的标准 ,通过大量的调查和深入的研究 ,提出了当代中国社会的十大阶层。其中 ,农村居民主要分
5、布于处于社会底层的三大阶层中 :产业工人阶层 (以农民工的身份 ,6%以上 );农业劳动者阶层 (农村居民的主体部分 ,44%);城乡无业失业半失业阶层 (1.6%)。可见 ,占中国国民人口比重达 64%的农村居民中 ,就有近 52个百分点的人集中分布于十大阶层的最靠后的三个阶层。而城镇居民的阶层分布则较为分散 ,除不足 6%和 2%的人分别分布于产业工人阶层和城乡无业失业半失业阶层之外 ,大多分布于十大阶层的前七个阶层。由此可见 ,中国城镇居民的经济社会地位明显高于农村居民 ,他们对各类经济、组织与文化资源的占有状况远优于农村居民。 其二 ,对城乡居民的可支配收入和生活消费支出的比较分析。结
6、合国家农业部和统计局的相关统计资料来看 ,在从 19862006 年的二十年中 ,从人均收入的绝对值来看 ,城镇居民的人均可支配收入均远高于农村居民的人均纯收入 ,而且二十年间这种收入差距已从不到 2倍扩大到 3.3倍 ;从人均 纯收入的增长率来看 ,同样是在绝大多数年份 ,城镇居民的收入增长率都要高于农村居民的收入增长率 ,且收入增幅差距明显 ;从人均生活消费支出来看 ,二十年间城镇居民的人均生活消费支出不仅远高于农村居民 ,而且这一差距亦在二十年间由 2 倍扩大到 3 倍。而且 ,城乡居民在人均可支配收入和人均生活消费支出方面现已高达 3倍的差距还仅仅是城乡居民之间的 “ 名义差别 ”,如
7、果再把城市居民所享有的、对农村居民来说可望而不可即的各种实物补贴 ,如公费医疗、国家对中小学财政补贴、养老金保障、失业保险、最低生活救济等隐性收益计算在内 ,城乡的 “ 实际差别 ” 将高达 5 6 倍。当然 ,城乡居民的实际生活水平还受各自地区物价水平的影响 ,但从农业部公布的城乡消费品零售物价指数来看 ,城乡之间物价指数的变化基本趋同 ,差异甚小 ,因此这一因素对城乡居民生活水平对比的影响基本可上忽略。 事实上 ,中国农村居民不仅仅是在经济收入和生活水平方面较之城镇居民相去甚远 ,而且在国家的经济、政治、社会及文化各个领域的规则体系面前较之城镇居民更处于一种弱势地位 ,这是由中国农民在自身
8、素质、社会联系、组织程度、信息获取、利益表达等诸多方面同城镇市民相比所居的劣势地位所注定的。因而 ,可以说 ,中国农民在社会中的弱势地位既有该群体自身的因素 ,也有社会制度层面的因素。而且 ,基于以上各类主客观因素的影响 ,尤其是社会制度体系的客观存在 ,加之农民群体的弱势地位 ,中国农民群体的民生改善较之城镇居民就存在更大的困难。其根源即在于中国的经济社会二元化发展格局。 二、改善农民民生的政策与制度体系的构建 对于中国农民群体民生状况的改善 ,需要从农民生产和生活的实际出发 ,全面而系统地予以规划和论证。从中国农民群体的生活实际而言 ,他们遭遇的困难主要是 :基于自身科学文化素质与专门技能
9、的局限 ,其生产劳动以 农业为主 (“ 大农业 ”), 劳动产出与产品的市场价格相对较低 ,致使经济收入较低 ,且增长缓慢 ;同时由于中国公共财政资源的配置与投资长期存在重城轻乡的倾向 ,农村居民难以像城镇居民一样从公共社会服务体系中受惠 ,加之缺乏必要的社会保障 ,农民家庭基于其脆弱的经济状况无力独力应对生活中家庭成员生病、致残、上学等意外风险和大额支出 ,因病致 (返 )贫、无力负担子女上大学等情况在农村地区较为普遍。就生产而言 ,他们遭遇的尴尬是 :从事传统的农业生产则产出和收益太低 ,从事现代农业和其他产业又不具备相应条件 ,进城务工也难以从事高收入的工作 。换言之 ,在生产方面 ,他
10、们普遍遭遇自身竞争力脆弱和职业转换困难的困境。 1.第一层次着力解决农民群体的现实生活困难 ,目标为保障农民群体的基本生活 ,思路为本着 “ 多予少取 ” 的原则 ,重点建设针对农村居民的社会保障网络 ,同时调整国民收入的分配政策 ,提高国民收入初次分配和再分配过程中农村居民劳动所得的比重 ,减轻农民群体的税费负担 ,实现农民群体“ 增收减负添保障 ” 的迫切愿望。 在这一层次的政策选择或制度安排方面 ,主要是两大重点 :一是参照城镇居民的社会保障制度的技术框架 ,建立起覆盖农村居民的社会保障网络 ;二是调整国民收入分配的相关政策 ,进一步取消遗留的农民税费负担 ,将公共财政资源的配置和投入重
11、点由城镇倾斜到农村地区 ,让农民真正享受到 “ 公共财政的阳光 ”, 更多地从政府给予的各项实物补贴和公共福利中受惠。具体在措施方面 ,需要建立和完善以下具体制度 : (1)在继续完善农村合作医疗制度的基础上 ,建立起适合中国农村实际情况的农村居民大病医疗保险制度 ,并尽快完善农村地区的公共卫生服务和医疗服务体系 ,解决好农民群众 “ 看病难、看病贵 ” 的民生难题。当前作为试点推进的农村合作医疗可以在一定程度上缓解农村居民的门诊和常 规住院费用负担 ,但仍然无法解决农民群众的大病风险问题。因此 ,我们不妨参照美国的 “ 医疗照顾计划 ” 和 “ 医疗救济计划 ”( 主要针对无力购买医疗保险的
12、老年人、穷人、残疾人和重病患者等贫弱群体 )的福利性医疗保险项目的技术安排 ,通过 “ 各级政府补一点 ,参保者自己出一点 ” 的筹资方式 ,利用中国农村居民人口基数庞大利于实现保险原理所要求的 “ 大数法则 ” 的便利 ,建立起兼有福利性和商业性的农村居民大病医疗保险制度。 (2)继续推进农村扶贫工作 ,重点解决各类特别贫困家庭的基本生活问题。主要制度安排有两项 :一是加快实施农村最低生活保障制度 ,为人均收入在接近农村绝对贫困线或其以下的农村居民提供最低生活保障 ;二是根据 “ 应保尽保 ” 的原则 ,将针对农村困难家庭或人口的社会救助措施制度化、常态化、长效化。在这方面 ,应该学习英国等
13、西欧国家的济贫经验 ,构筑起适应中国农村地区实际情况的贫困救济和灾害救济体系。 (3)养老保险和生育保险。随着中国计划生育政策的实施 ,农村地区家庭小型化的趋势已开始显现 ,这意味着传统的农村家庭养老模式将力不从心。为此 ,需要建立起以国家统一的农村基本养老保险为主体 ,以农村计划生育养老保险 (针对只有一个子女的农村家庭的老年人 )和农村集体退 休金制度 (视农村各地的经济发展水平而异 ,有条件的地区应先行 )为补充的 ,多支柱、多元化的农村养老保险制度。同时 ,为保障 “ 优生优育 ” 的人口政策目标 ,应结合农村合作医疗或参照农村医疗保险制度 ,建立起农村居民的生育保险制度 ,这也是针对
14、国民健康而进行的对未来的人力资本的投资。 (4)深化国民收入分配改革 ,提高在国民收入初次分配过程中农村居民劳动所得的比例 ,减轻或取消针对农村居民的遗留的税费项目 ,将公共财政资源的配置与投资重心适度转移至农村地区 ,为改善农民民生打好基础。近年来 ,中国政府已实施了取消 “ 农业税 ” 、实行免费的义务教育、实行对农业生产的 “ 三免三补 ” 等多项惠农政策 ,使农民群体的民生得益甚多。但在政策层面 ,仍有继续挖掘的空间。例如 ,据社科院经济研究所调查报告显示 ,如果把所有农户的所有税费全部减免 ,他们的人均收入会增加 5.4%,他们与城镇居民的收入差距会缩小 13 个百分点。更重要的是
15、,政府所提出的 “ 让公共财政照耀农村 ” 的新理念必须在实际操作层面转化为现实的政策安排 ,切实对农村教育、医疗、卫生、文化等社会事业加大投入力度 ,真正实现基本公共服务城乡一致的 “ 均等化 ”, 确保农村居民同城镇居民一样享有同等的国民待遇和各项权益。 2.第二层次为着力解决农民群体生产中的问题 ,目标为提高农民群体生产的产出效益和经济收益 ,思路为本着 “ 工业反哺农业、城市反哺乡村 ” 的原则 ,重点建设旨在发展现代农业、高效农业和农业工业化的农业发展服务体系、农村发展支持体系和产业升级促进体系及农民权益保障体系 ,实现农民 “ 发展生产、提高收入、改善生活 ” 的发展远景。 发展生
16、产 ,提高收入 ,是改善农民民生的根本途径。因此 ,加大对农村地区生产基础设施的投资和农村生产服务体系的建设 ,帮助农民群众提高生产的效率和收益 ,是改善农民民生的治本之策。在这方面 ,根据 当前中国农村地区生产发展的实际 ,应抓好农村地区产业结构升级、农业生产资料和农产品价格监管、农业生产社会服务体系及农民创业支持服务体系等几项重点工作。各级政府应因地制宜地从资金、政策、科技、信息等方面加大对农业综合开发的支持力度 ,促进农业高新技术在农村生产中的应用和推广 ,引导农民发展能充分发挥地方比较优势的特色农业和非农项目 ,积极探索由传统农业向现代庄园农业、旅游观光农业、绿色生态农业、高附加值高效
17、农业的转变 ,鼓励农民进行自主创业 ,将限额信用贷款和现代风险投资等金融技术手段引入农村农业和非农生产 ,以项目为中心 ,加强配套的资金支持、技术指导、人员培训和信息服务 ,帮助农民群众逐步实现产业升级和生产发展 ,提高其劳动生产率、农业与非农产出与效益 ,增加经济收入 ,进而改善民生状况。 另一方面 ,针对中国农村富余劳动力大量向城镇转移和近年来农业用地征用速度加快等新情况 ,各级政府还要切实做好三项工作 :一是针对规模庞大的农民工群体 ,切实建立起城乡联动的工作机制 ,从信息服务、劳动监察、争议处置和法律援助等方面对近 2 亿农民工提供全方位的支持 ,使其在城镇地区获得更好的工作条件和生存
18、保障。二是要根据经济产业结构的调整趋势 ,有针对 性地加强对农村富余劳动力的职业技术培训 ,提高其进城务工的职业竞争力。在这方面 ,江苏无锡等地创造的 “ 学校出菜单、企业出订单、政府来埋单 ” 的培训模式就发挥了较好的社会效益。三是要切实保护被征地农民的合法权益 ,帮助他们取得合法合理的经济补偿与妥善安置 ,允许并支持农民按现代市场规则将其承包农业用地的土地使用权进行有偿转让、租赁或投资入股 ,对各地被征地农民所提出的 “ 土地换社保 ” 、 “ 土地换岗位 ” 及 “ 土地换股权 ” 等呼声要予以尊重 ,对其诸如此类的尝试要鼓励并予以保护。 3.第三层次则着眼于农民家庭的长远发展 ,即通
19、过强化针对农村居民的教育和培训 (包括基础教育、职业教育、高等教育和成人教育 )提高农民家庭 “ 人 ” 的科学文化素质和职业竞争力 ,同时加大对农村地区基础设施和公共服务设施的建设 ,尤其是有利于实现农村工业化发展的经济建设投资 ,为从根本上实现农村地区工业化与城镇化的终极目标打好基础。 从中国经济社会发展的趋势来看 ,要从根本上改变农村地区经济社会发展滞后的局面 ,必然要走农村工业化与城市化的道路 ,这意味着农民将转变成市民。但在农村工业化、城镇化和农民市民化的过程中 ,农民群体科学文化素质的提高 ,其职业适应及转换能力 的提高将至关重要。因此 ,通过教育和培训来培育农村居民家庭未来发展的
20、竞争力 (也是其改善民生的根本途径 )就极其重要。为此 ,政府要加大对农村教育的支持 ,切实加强农村地区基础教育、职业教育、高等教育和成人教育的力度 ,出台类似于大学生的国家助学贷款制度之类的农村中高等职业教育学生资助制度 ,确保农民子弟能够克服家庭经济困难顺利地完成中高等职业教育或普通高等国民教育阶段的学业 ,为改善农民家庭民生点燃新的希望。 综上所述 ,正如温家宝总理所言 :“ 教育是民生之基 ,健康是民生之本 ,分配是民生之源 ,保障是民生之安。 ” 这四 句话不仅从人学意义上精辟地阐释了民生的真谛 ,也为我们构想中国农民民生保障与改善体系指明了方向。沿着这一总体思路 ,从中国农村居民的
21、生活生产的实际出发 ,我们应着力保障其生活、促进其生产、培育其未来竞争力 ,通过改革国民收入分配政策实现对农民群众 “ 多予少取 ” 的政策目标、确立公共财政资源配置和投资重点向农村倾斜的政策导向、建立覆盖农村居民的社会保障网络、逐步实现基本公共服务城乡均等化、加强农村地区各级各类教育以提高农村人力资源素质等政策途径 ,构建起促进农民民生改善的政策和制度体系。惟其如此 ,中国农民群体的民生改善方可 在科学的制度保障的基础上取得积极的进展 ,并促进社会主义和谐社会与全面小康社会的战略目标的早日实现。 参考文献 : 陆学艺 ,等 .当代中国社会阶层结构研究报告 R.北京 :中国社会科学院社会学研究所 ,2001. 谢炜 .城乡收入差距达 5 比 1N.新京报 ,2004-07-09. 陈金圣 ,陈世伟 .英国济贫制度的发展对中国绝对贫困救济立法的启示J.华南农业大学学报 :社科版 ,2007,(2):43-44. 中国社科院调查 :中国城乡收入差距世界最高 EB/OL.人民网 ,2004-02-25. 加快基本现代化建设提升新农村建设水平 EB/OL.无锡现代化新农村建设网 ,省略 .
