1、PPP模式实践反思及政策建议 摘 要： PPP 项目作为一种新型融资工具，受到各级地方政府的积极青睐和有效推动。然而，实践情况却并不令人满意， PPP 项目签约率一直处于较低水平，私人资本参与 PPP 项目的动力和积极性还有待提升。文章认为，PPP 项目 “ 叫好不叫座 ” ，根本原因在于收益和风险的不匹配。因此，重塑地方政府信用、明确地方政府角色、构建合理的风险分担机制和科学的利益平衡体系将成为破局之策。 下载 关键词： PPP 模式 风险 收益 地方政府 风险分担 利益平衡 中图分类号： F830 文献标识码： A 文章编号： 1004-4914（ 2016） 04-078-02 近两年来
2、， PPP 作为一种新型融资模式，在缓解地方政府债务压力和推动地方治理机制建设方面发挥着重要作用。自 2014 年开始，中央层面密切出台了诸多推动 PPP 发展的政策，地方政府也积极响应，热情很高， PPP 项目如雨后春笋般的爆发出来。中国俨然步入了一个 “PPP 热 ” 时代。 在中央和地方政府力推的同时， PPP 项目发展并未如想象中的顺利， PPP项目面临签约率低等诸多问题。数据显示， 2015年 4月底，全国 PPP项目签约率大概在 10% 20%， 而到了 2015 年底，这一数字更新为 31.5%。虽然签约率有较大提升，但是相比预期来讲，这一签约率依旧处于较低水平， PPP项目落地
3、难问题突出。 一、原因分析 参照一般项目投资决策分析思路，私人资本参与 PPP 项目建设，也是综合考虑收益和成本。当前 PPP项目签约率低，一方面原因是项目风险较大，另一方面原因是项目收益无法得到有效保障。风险收益的不匹配，使得在PPP 项目建设中，私人资本裹足不前，积极性差， PPP 方式在我国无法有效发挥其独特作用。 （一）项目风险 经济下行，投资环 境恶化，投资风险显著增大，投资安全性越来越受私人资本重视。目前，私人资本参与 PPP项目面临的主要风险包括以下三大类，分别为政府信用风险、政府过度干预风险和政府决策力风险。 政府信用风险体现在政府在双方合作中，不注重保护投资者的利益，不遵守承
4、诺，导致私人资本利益受损。一是地方地府的观念依旧未改变过来，在 PPP项目合作中以绝对 “ 老大 ” 自居，对公私资本合作中的政府作用理解不深，对 PPP项目精髓掌握不到位。在当前实践中，有相当部分的地方政府很强势，在 PPP项目合作中完全居于绝对主导，在定价、期限、基础设施 配套服务等问题上不与私人资本展开有效的沟通，严重挫伤私人资本的积极性。二是有意无意地违背协议约定，不依承诺办事。在法制社会，双方认同并遵守协议约定是 PPP项目得以顺利发展的基石。但从以往的 PPP项目操作中，政府违背承诺或约定的情形时有发生，都是由于政府不履行合同约定的责任和义务而对私人资本利益产生了较大的损害。与此同
5、时，我国地方政府经常换届，换届后的新政府通常倾向于不采纳旧政府的相关政策和约定，另搞一套，使得私人资本无所适应。 政府过度干预风险体现在两大方面，一是股权干预。地方政府欢迎私人资本，但 是不希望私人资本控股，因此在股权分配上，并不根据资本实力、市场行情、股权架构等制约因素来设定，而是人为较为随意的决定。二是具体事务上的行政干预。在协议签订、项目实施中，政府通常愿意给私人部门提出诸多条件，甚至是很多不合理的条件，导致私人部门的自主性受到限制。 政府决策力风险体现在政府在做 PPP 项目重要决策时所引发的风险，体现在：一是决策效率。很多地方政府决策流程复杂、决策部门众多，使得项目决策时间成本高，影
6、响项目的有效推进，不利于 PPP项目正常实施和运作。二是决策失误。政府在 PPP项目决策中，经常 面临两难困境，既要考虑私人资本的利益，又要兼顾公众的利益。但是在很多情况下，政府倾向于损害私人资本的利益，从而在决策上出现较大的失误，严重影响项目后期的运行。 （二）项目收益 资本都是逐利的，收益是私人资本参与 PPP 项目的最为基本的动力。在我国，影响 PPP项目收益主要体现在两大方面，一是服务价格制定，二是后续价格调整。 服务价格制定方面，由于缺乏合理的定价机制，使得我国的 PPP 项目定价很难有效平衡公私双方的利益。一是定价过高。这是由于对成本缺乏有效的把控，外加上信息不对称，私人 资本虚报
7、成本，导致政府定价失误。二是定价过低。这集中表现为政府过度压制价格水平，使得项目收费过低，无法有效覆盖成本。同时，政府财政捉襟见肘，也无力对差额进行补贴。 后续价格调整方面，由于 PPP 项目经营周期长，长达几十年，市场等外部环境变化是非常之大的，因此，科学合理的后续价格调整就至关重要。但是从目前中国的实践来看，价格调整机制很难建立，一是其本身就是一个很复杂的事情，需要与很多关键指数挂钩，二是由于公共服务定位，其价格也不适合经常性的调整。 二、政策建议 （一）加快立法，重塑 地方政府信用 完善的法律制度框架是 PPP 模式的有效保证。我国 PPP 模式近两年发展迅速，但促进其更好发展的法律土壤
8、并不健全。我国目前还没有一套普适性强的全国性的 PPP法律，仅局限于一些地方性的规章和管理条例，这显然是不够的。因此，加快立法显得至关重要。通过法律来制约地方政府行为，遏制地方政府失信倾向，可有效重塑地方政府信用。 （二）明确地方政府角色定位 在我国当前的 PPP 项目实践中，存在的较大问题之一是地方政府角色和职能不明晰，如在公私合作中，地方政府对 PPP 项目过度干预。 PPP 模式的基础是公私合作，精髓是各司其职、有效协同。地方政府主要负责规则制定、政府事务协调等工作，私人部门在项目具体建设和运营中应处于主导地位。因此，地方政府应明确这一基本点，简政放权，充当“ 守夜人 ” 角色，让私人部
9、门能够在 PPP项目中发挥其专业能力，使私人部门能对项目建设和运营起主导作用。 （三）构建合理的风险分担机制 PPP 项目风险有政治风险、法律风险、市场收益风险、建设风险、运营风险、金融风险、环保风险、其他风险等，种类复杂，每一类风险都对 PPP项目成功与否有着至关重要的影响。（ 下转第 80 页）（上接第 78 页）我国很多 PPP项目失败就是由于风险分担不合理而导致失败的，因此，构建科学的风险分担机制是急需的。 合理的风险分担机制，首先是需要公私双方能够对风险状况进行有效识别，然后在此基础上对风险进行评估，分析其重要性，最后根据风险重要性大小构建多方共赢的风险分担机制。 （四）设计科学的利
10、益平衡体系 私人资本参与 PPP 项目投资关键有两点，一是项目风险，二是项目收益。对于风险，我们需要构建合理的风险分担机制，对于收益，我们则需建立科学的利益平衡体系。 私人部门适当盈利是设计利益平衡体系的一个基本原则，这是由 PPP 项目的公共服务特性决定的。既要使私人资本取得适当收益，但非超额收益，又要保证公众使用者不承担过多成本。 合理的初始定价、动态的价格调整机制、有效的政府补贴机制，是设计利益平衡体系的重要着力点。地方政府应在定价问题上与私人部门积极探索，有效沟通，勇于创新，努力推动利益平衡体系的构建，夯实 PPP模式基础，以有效促进 PPP 项目在我国的发展。 参考文献： PPP项目
11、签约率提至 31.5%叫好不叫座疑虑渐消 .新浪财， http： /fina2 柯永建 .中国 PPP 项目风险公平分担 D.清华大学， 2010 杨秋波，侯晓文 .PPP 模式风险分担框架的改进研究 J.项目管理技术，2008（ 8） Ke Y， Wang S Q， Chan A P C， et al. Preferred risk allocation in Chinas public private partnership （ PPP） projects （作者单位：北京洪泉投资有限公司 北京 100000） （作者简介：李毓璇，澳大利亚麦 考瑞大学硕士研究生，研究方向为金融与会计。） （责编：贾伟）
