1、PPP模式在我国的应用分析 摘要：近年来， PPP 模式被广泛应用于公共服务、民生保障、生态环保等方面，进入全面推广的普及阶段。本文采用文献和案例分析的方法，分析 PPP模式在我国不同领域的应用，梳理我国 PPP模式发展现状及存在问题，并提出对策建议。 下载 关键词： PPP 模式；应用分析；问题及对策 一、引言 自上个世纪 80 年代首次引入以来， PPP 模式在我国的发展大致经历了五个阶段，即探索阶段、试点阶段、推广阶段、反复阶段以及普及阶段。我国自 1994 年正式应用 PPP 模式，城市化得到了快速地发展。在取得显著成就的同时，我国也面临很多棘手的问题，如房价、地方债务、环境等问题。如
2、何更好地运用 PPP模式解决这些问题，成为大家关注的热点。十八届三中全会明确提出 “ 允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营 ” ，为 PPP在我国的运用及推广提供了广阔的发展前景。而对 PPP模式给予的厚望也不再局限于为基础设施和公共服务 提供市场化、社会化的融资支持，更重要的是担当中国发展方式和政府治理模式转型的抓手。本文主要通过对 PPP模式在我国不同领域的应用分析，结合广大学者的已有文献及各省市的成功案例，梳理我国 PPP模式的发展现状、存在的问题及解决对策。 二、我国 PPP 模式发展现状 （一）基本情况。经过 30 多年的发展， PPP 模式取得了一定的成效。2014年
3、国家设立了 PPP工作领导小组以及中国 PPP中心等专属机构，统筹部署 PPP 模式的推广。继第二批总投资达 6589 亿元的 206 个 PPP 项目后，财政部又推出了 1800 亿的 PPP 基金。目前，财政部等正加快遴选第三批示范项目。回顾这些项目，其成功率相对比较低，有数据显示 70%的项目在执行过程中比较困难（王力，程鸿， 2015）。这种情况跟 PPP 模式存在的问题是密切相关的。 （二）应用领域。自 1994 年开始应用 PPP 模式以来，其涉及的项目主要集中为基础设施等公共服务领域。我国正处于城镇化建设的关键时期，充分发挥 PPP模式在该领域的应用无疑对我国城镇化建设起到很好的
4、推动作用。公共服务领域主要包括城市交通、公路铁路、桥梁、医院、体育场馆等等。 我国在这些方面的成功案 例不胜枚举。 08 年奥运会场馆的建设采用了项目法人招标融资方式（刘志， 2005），就是 PPP 模式的运用。北京地铁四号线是国内第一条引入外资并采用 PPP 模式建设的地铁线路，武树礼（ 2014）以北京地铁四号线为例分析了 PPP模式在轨道交通建设的应用。施颖，刘佳（ 2015）结合城市地铁交通建设项目的实例，采用蒙特卡洛技术和内部收益率法对城市基础设施 PPP模式的特许经营期进行了探讨，从而为 PPP项目的投资决策提供了有益的思路和方法。 PPP 模式在公共服务领域主要集中于基础设施建
5、设，对于其他方面的应用相对较少。在目前老龄 化严重的中国，积极发挥 PPP模式在医疗领域的应用可能是未来养老保险的一大趋势。江阴新型农村合作医疗是 PPP 模式的成功应用。雷玉琼、贾丽平（ 2010）以江阴新农合为例，分析了 PPP 模式在新农合医疗有着显著的优势。 PPP 模式还应用于民生保障领域。为了更好地保障低收入人群的基本生活，很多省市将 PPP模式应用于保障性住房的提供。深圳市通过采用 BOT等方式吸引社会投资来解决保障性住房的融资难问题。孔扬（ 2015）分析了 PPP模式在深圳保障性住房中的运用，为保障房事业的可持续发展寻找了新的路径。 经济快速发展带来的环境污染问题，也是我国目
6、前亟待解决的问题。而全国各地纷纷在环保领域开展 PPP 项目，在财政部推出的首批 30 个示范项目中，环保项目共 15 个。地方政府推出的 PPP 项目中，根据对国家发改委PPP 项目库所公布的 29 个省市的 1043 个项目的统计，环保项目投资总额1616 亿元，占比约 8.2%。 韩帅奇，李铭珍，杨田田（ 2015）将 PPP 模式应用到城市生活垃圾处理这个问题，分析了此研究的可行性，构建城市生活垃圾处理的新模型。 三、 PPP 模式存在问题 前面提到我国 PPP 模式成功率不高，主 要原因在于我国 PPP 模式主要应用于基础设施等公共服务建设，基础设施建设历时时间长，在执行过程中难免会
7、出现问题。下面总结了 PPP 模式应用中的主要问题： （一）法律层面未形成完善的 PPP 制度框架与法规体系。目前我国对 PPP模式的规定还只是一系列的相关性的政策文件，缺乏国家层面的立法，法律效力不高，有些法规还存在着操作性不强、难以实施等问题。缺少针对PPP 的专门的规定，更没有形成完整的政策体系。 （二）未形成严格的项目审批流程。未形成严格的项目审批流程标准，没有统一的审评标准。这样就容易使得一 些政府钻空子，容易出现一些粗制滥造的项目，可能带来巨大的社会损失。 （三）社会信用基础薄弱。由于政府和企业都存在信用缺失的倾向，所以 PPP模式在我国的发展受到了一定阻碍。政府行为失信会产生各级
8、政府对PPP 热情高涨、社会资本相对冷静的现象。企业信用缺失导致地方政府主要依靠国有企业实施 PPP 项目。 （四）难以协调三方利益。公用事业全面实现民营化，其公共服务和非营利性质，不可避免地与民营资本的营利性发生冲突，公众、政府和社会资本的利益关系难以协调。 四、总结及政策建议 考虑 中国特有的政治经济环境，针对我国 PPP 模式的作用及其存在的问题，从以下几个方面提出相关的政策建议。 （一）加快国家层面的立法，制定并完善相关的政策体系。应将 PPP 的相关信息引入正在起草的特许经营法中，明确 PPP 的应用范围，规定政府审批权限、流程和管理程序，努力构建一套完整的 PPP模式政策体系，加强
9、各个部门之间的相互协调和配合。 （二）强化政府监督职责，加快政府职能转变。在政企合作的过程中，政府需要尽快完成职能的转变，加强自己制定规划、进行指导、监督等职能，提高民众的参与度，建立有效的 外部监督机制，这样才能更好地发挥企业的资本效用，实现基础设施建设的高效高质的完成。 （三）加大政府信息的公开透明，搭建项目推介平台。对于政企双方都可能存在的失信问题，政府需要加大信息的公开透明，加大引导整合，搭建信息公开、公正的推介平台，尽可能地吸引更多有实力且愿意参与 PPP项目的企业。（作者单位：浙江财经大学） 注解： 数据引自政府和社会资本合作网 -中国 PPP 门户网 参考文献： 管清友，刘洁 .
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