1、PPP项目中政府或有负债分析 摘要：公共基础建设往往需要大量的资金以及较长的时间周期，这也使得政府部门在开展相关项目时往往要承担高额的财政风险，这其中就隐含着政府需要承担的或有负债。本文着重对 PPP项目中政府部门的或有负债进行研究，以 H跨海大桥为例，分析了政府或有负债的主要来源，并对政府界定或有负债提出了一些意见建议，以期对我国政府或有负债的研究提供理论和实践支持。 下载 关键词： PPP 项目 政府或有负债 一、研究背景 公私合作（ Public-Private Partnership，简称 PPP）模式最 早起源于英国，旨在加强公共部门与私营部门之间的合作，加强公共基础设施的建设，PP
2、P 在我国被定义为鼓励政府部门与社会资本（民营企业与私营资本）参与公共基础设施建设的一种项目运营方式。虽然 PPP项目也受国家政策的支持与推广，但是许多相关的制度仍然处于相对落后的水平，政府往往从财政学角度对负债进行确认，这与会计上确认负债存在一定差异，而政府单单从财政学上对负债进行确认时存在许多问题。在开展 PPP项目存在大量的负债风险，但目前国内对 PPP研究中缺乏对政府所承担的或有负债的研究，由于政企会计制度差异而导致的政府会计对 或有负债界定不清晰，使得政府会计往往会忽略许多或有负债的存在，这使得 PPP项目开展时，政府部门对项目的风险控制增加了难度。 二、 PPP 项目中或有负债来源
3、分析 以 H 跨海大桥为例 （一）政府部门做出的担保承诺 政府部门为了吸引项目投资者，往往做出担保承诺能吸引投资者投资并常驻在项目中。这些担保承诺可以分为直接性的担保承诺，比如政府在建设期承诺对社会资本提供一定数额的预付投资补贴，又比如政府承担有利于项目的配套工程，例如在 H跨海大桥两岸设施的建设，此类直接性担保承诺往往以预付的形式 出现。而政府部门做出的具有不可预见性的担保承诺是政府部门或有负债最主要的来源。往往政府部门为了保证项目运营以及降低融资成本，会对社会资本做出针对项目风险的担保，比如项目出现收益率低于预估值时进行项目补偿，保证项目的固定收益率。当然也存在政府部门直接为项目公司进行
4、“ 信用担保 ” ，若项目公司发生债务信用违约，政府将出面分担项目公司的债务。除此之外，政府还可能对某些不可抗力进行补偿，比如由于自然灾害，战争造成的施工破坏和损失进行补偿，另外还有存在由于合同终止对社会资本的补偿，亦或是收购项目资产。 （二）合 同协议的不完善 由于项目开展时间跨度较大，各个期间都不乏存在各式各样的合同协议，这些协议一旦发生违约，其所带来的诉讼案件若判决时间较长的话，就有可能成为政府部门的未决诉讼。但是这些未决诉讼带来败诉的可能性，极大可能是来自于合同协议的漏洞或是不完善。而这些漏洞的存在可能成为政府日后背上或有负债的导火索。 H 跨海大桥建设前期阶段，不少民营企业已经发现预
5、计回报率不及政府公布的可行性工作报告预期的回报率，而纷纷毁约转让股权，撤离项目。然而在项目前期，政府部门仍然根据自身制定的可行性规划的回报收益率来确定项目 的收益率，并不是十分反对接盘这些股权，再到后来政府部门也逐渐意识到可行性报告中的预计收益率存在高估，使得政府部门或国有企业之后成了接盘过低收益率并接手亏损项目的最终方，就现有两大股东宁波交投与上海实业，都是宁波市政府与上海市政府全资控制的公司。随着项目收益率远远不及预期等问题，早年撤资的民营企业已经逃离了这项收益率失败的项目，另一部分未能撤资的民营企业也无法找到下家来接盘，政府部门在这几年中确实从未转移过股权，包括一些国资企业也是接过民营企
6、业转让了一次又一次的股权。虽然对于政府部门而言，在项目运营到期后可以 全盘拥有项目，但是在项目运营期的这三十年内则存在着逐年增加的财政赤字风险。那么政府部门在制定合同协议时就要考虑是否会出现协议上的遗漏，而这些漏洞完全有可能给政府部门带来或有负债。 （三）建设经营预期的不确定性 PPP项目时间跨度大，由此带来的不确定性因素也更多。 H跨海大桥在制定最初收益回报率时得出的数据为 16.5%，税后回收期限为 14.2 年。政府可行性报告的数据未必是错误的，其计算基础是按每日 44800量车次并按每年 10%的增长速度增长，原因是其考虑到未来私家车数目不断上涨。然而这就是最 大的不确定性。其次， H
7、 跨海大桥建设时也遇到过多个沼气聚集地，虽然跨海桥身段建造时提出的 118 亿资金中已经包括了 5%的不可预期性，但是在建造桥身时，一旦遇到自然环境所造成的问题，建造方又要追加投资，这使得建造中对于具体投资数目存在极大不确定性。 H 跨海大桥的建设期长达 4 年，运营期更是长达 30 年，这还不包括在此之前调查研究规划的时间，政策的变更性对 H跨海大桥实际运营影响颇大，即在测算交通流量以及交通费用的时候不能单一地以过去的历史数据以及当前经济形势作为参考，可能需要推算未来年份的行业发展情况、利率变动因素来进行 推算考虑。而这种预期的不确定性则是在或有负债中对于潜在义务发生性的不确定性。 三、对政
8、府或有负债界定的启示 政府会计一般从财政预算的考虑，使得我国政府部门对或有负债的界定更多停留在财政层面。政府部门应当从对过去事项的 “ 义务性 ” 来界定或有负债。 “ 现时义务 ” 指的是在现行条件下主体需要承担的义务，其相对于 “ 潜在义务 ” 而言，是因为在当下对于政府需要承担 “ 义务 ” 的事项已经发生，也就是说，在潜在义务出现相应的承担 “ 义务 ” 事项发生时，潜在义务就转变成了 “ 现时义务 ” 。 （一）现时义务下引起的或 有负债 此类或有负债的特点是政府在现行条件下所需要承担的义务，但是由于承担此项义务时的经济利益或是服务潜能流出主体的可能性很小，又或是流出的金额不能靠计量
9、，才被界定为或有 ?债。那么在考虑此类或有负债时，需要考虑其经济利益或是服务潜能的流出可能性以及金额是否能可靠计量。 1.经济利益或是服务潜能的流出可能性 在确定义务为现时义务后，经济利益或是服务潜能流出的可能性需要进行辨别与判估，例如 H跨海大桥中的未决诉讼，在诉讼开始后政府方面便要承担此项诉讼带来的责任，而其经济利益的流出或是服务 潜能的流出则是政府在败诉情况下支付的政府资产或是政府提供一定的服务。因此，这种 “ 流出 ” 的可能性换言之就是“ 败诉 ” 的可能性。因此，在考虑此类流出可能性时，政府会计部门可以参考律师意见来做评估。另外政府为项目方做出对第三方的担保，在做出担保时同样也会形
10、成政府的一项现时义务，但其经济利益或是服务潜能的流出的可能性需要通过项目方的资质来加以判定。 2.经济利益与服务潜能金额能否可靠计量 当事项导致的 “ 流出情况 ” 很有可能发生时，政府会计则要考虑这一点。例如， H 跨海大桥中沥青船只撞击桥墩事件中，赔偿 的金额一直存在不确定性，因而这项金额无法可靠计量。政府会计部门可以对经济利益的流出做大致的金额预估，在表外对该或有负债进行披露。除此，政府部门还要考虑政府服务潜能的相关计量，然而服务潜能流出的相关计量更加难以确定，那么政府应当在表外披露可能将要付出的服务的具体情况，比如提供服务的年限，大约所需的人力等相关内容。 （二）潜在义务引起的或有负债
11、 相对现时义务在现行条件被政府部门承担而言，潜在义务的存在性取决于一项或者多个事项的发生来予以证实，换个角度说，潜在义务一旦确立了其存在性则就转变成了 现时义务。而对潜在义务的界定上，政府部门可以从 “ 法定性 ” 与 “ 推定性 ” 上分别进行界定。法定潜在义务即是处于法律、合同等其他司法解释产生的潜在义务；推定潜在义务则是处于政府对公众道德、道义层面存在的潜在义务。 1.法定潜在义务下的或有负债 法定潜在义务，笔者认为往往存在于政府对项目方做出的承诺保证。对于政府部门而言，这项承诺就是政府部门法定的潜在义务，因为政府部门具体履行该义务的责任还要由是否出 ?F 竞争性项目等事项来证实。而竞争
12、性项目一旦出现，此项潜在义务就转变成了政府的现时义务，此时政府部门就需要考虑上述所说的现时义务下违背了承诺而导致的经济利益或是服务潜能的流出的可能性以及流出金额能否可靠的计量。流出金额的计算也需要进行衡量，判断是否能可靠计量。法定的潜在义务是政府开展 PPP项目时或有负债形成的重要原因。 2.推定潜在义务下的或有负债 推定义务相对法定义务，指的是处于道德、道义或是公众期望下的义务，这也与政府部门是为公众提供基建与服务的性质相关。此类潜在义务的界定需要通过社会环境、社会舆论、社会期望来确认。在 H跨海大桥中的政策变化出现竞争项目，以及市场需求低于预期，在运 行上也存在政府对项目方的潜在义务，但此类事项发生经济利益流出的可能性极低，处于会计核算成本效益，也就将其完全忽略了。
