1、“ 绿色 ” 土地利用规划制度探析 摘要 :目前 ,土地的开发和利用所造成的环境安全问题已经成为比较重要的社会问题 ,而现行的土地利用规划制度未能较好的发挥环境保护的作用 ,本文对土地利用规划制度提出一些完善建议 ,对土地规划注入绿色利用的理念 ,以此来达到土地利用规划的环境保护目的 ,促进土地资源的可持续发展。 下载 关键词 :土地利用规划 ;土地规划环境影响评价 在可持续发展理念的视角下 ,我国土地开发和利用过程中所暴露出来的生态环境破坏问题越来越受到人们的关注 ,目前我国土地开发利用的最大问题就是土地开发行为整体上把土地的生态价值边缘化、只重视土地资源的经济价值而忽视其生态价值 ,因而导
2、致环境问题的频频发生。下文主要是以江西省土地利用规划为例 ,来探析 “绿色 “土地利用规划制度的构建。 1.江西省土地利用带来的环境问题分析 江西省人多耕地少 ,土地资源相对短缺 ,人地矛盾突出 ,故研究江西省土地利用问题 ,对于选择合适的发展模式 ,促进江西经济的持续发展和土 地资源的持续利用具有重要意义。随着社会经济的发展 ,江西省耕地面积呈现增速下降的趋势 ,而建设用地却随着人口和经济的增长而不断的增加 ,从而导致整个江西省土地利用结构分布和地域分布的不合理。而土地利用的不合理 ,就直接带来了诸多环境问题。 不合理地开发利用土地资源 ,可能引发很多环境问题 ,如陡坡地开垦为耕地可能会引发
3、或加剧水土流失 ,从而引发泥石流、滑坡等地质灾害 ;对某些水面、荒草地的开垦 ,可能会破坏湿地或野生动物栖息地 ,对保护生物多样性产生不良影响 ;在水资源缺乏地区 ,城镇用地、耕地及工业用地面积的不断增加而 引起生活用水、农业用水和工业用水的增加 ,加速了水资源的耗竭 ;又如大面积的城市化可能会降低景观的抗干扰能力 ,也会造成土地资源的浪费。 2.土地利用不当所致环境问题的原因浅析 土地利用规划是指调整土地利用规划活动产生的社会关系的同一类法律规范所构成的具有特定功能的有机统一体系 ,也是保护和改善生态环境以及土地可持续利用的重要保障。 我国目前的土地利用规划制度 ,并非完全没有考虑土地生态价
4、值的实现。只是就其整体而言 ,缺乏系统性、科学性和价值综合的平衡。土地规划的价值还是偏向于 “经济优先 “,在土地相关立法中 ,立法者对可持续发展理念的融入体现的不深刻。土地利用规划在理念上对生态环境不够重视 ,土地利用分区有关制度也未将 “生态用地 “加以考虑。这里主要对土地利用规划不当导致环境问题产生的法律原因进行分析。 2.1 土地利用规划法律地位低下 ,权威性不高 土地利用规划属于行政文件 ,其法律效力低于城市规划法。由缺乏权威性的土地利用规划协调约束具有较高效力的城市规划 ,是不合理、也不合法的。在现实中土地利用规划制度不能担负起导致城市建设大量侵占耕地 ,土地浪费严重的后果。地方政
5、府随意违反或 更改土地利用规划 ,超过规划范围的违法占地现象普遍存在。 土地规划没有取得应有的独立法律地位 ,仅仅作为政府行政机关土地管理的一种手段。同时 ,土地规划并未单独立法 ,只是被包容在土地管理法中 ,不能取得比具体土地管理制度更高的效力 ,这样土地规划执行起来就会困难重重 ,也就影响了土地资源的合理利用。 2.2 土地利用规划制度与保护生态的诸法律之间相互独立 现有的土地规划着眼于对土地经济价值的开发和利用。土地的利用方式往往具有不可逆性 ,例如一旦将农业用地转换为工业用地 ,就很难把土地恢复到以 前的状态。仅从经济价值考虑 ,将农地转换为工业或建设用地 ,可以带来的经济收入比进行农
6、业生产大得多的。但这只是眼前的经济利益 ,当为了生态的稳定而要将土地恢复原状时 ,所要花费的经济代价就是眼前经济收入的几倍甚至几十倍。人们往往单纯追求对土地经济价值的开发利用 ,而忽视对土地生态价值的保护 ,是不可持续的发展方式。 有关环境保护与土地利用规划在制度设计和规范上无法相互衔接 ,有的虽有保护环境规定 ,却流于形式。 2.2.1 生态环境指标没有很好纳入到土地利用规划中去 ,也未作为土地规划方案确认和审批的依据 土地管理法虽然将合理利用土地 ,促进社会经济的可持续发展作为原则 ,但可持续发展所蕴含的生态保护要求并不具有可操作性。在土地利用总体规划、耕地保护等制度中 ,虽对生态保护有所
7、提及 ,但在整个法律中缺乏有关生态具体法律规则。 为了弥补土地管理法的上述缺欠 ,国家在制定土地利用总体规划中都规定了具体的生态指标 ,以求土地整理规划具体落实。但现实中土地整理规划与土地利用总体规划脱节。例如 ,在土地利用总体规划中 ,都拟定了林地、牧草地、水域改良的指标 ,但土地整理很少涉及林地、牧草地、水域等。其原因在于 土地整理规划是县、乡两级的实施规划 ,立法对该类别、该层次规划的要求粗糙 ,有关部门欠缺相关生态技术资源监督规划的制定和实施。 2.2.2 土地利用规划缺乏环境管理监督机制 ,也就是土地规划与规划环境影响评价制度没有较好的衔接 对土地利用规划进行规划环评 ,是促进土地利
8、用规划生态化的有力制度保障和现实途径。但是 ,由于管理制度及技术方法等方面的原因 ,使得规划环评的作用仍然难以充分发挥。其主要原因就是我国现行的土地利用规划与规划环评没能实现真正的一体化实施 ,而仅仅停留在一个问题的 2个阶段 ,土地利用规划 环评仍然是针对结果的评价 ,属于调整型环评而非协作型。土地规划与规划环评的不协作性主要表现在 :土地利用规划与规划环评的目标不具一致性 ,传统的土地利用着重于经济价值的现实 ,而规划环评是为了生态安全 ,两者的目标就出现了冲突 ;土地规划与规划环评的过程不一致 ,往往是土地规划在前 ,规划环评在后 ,这就使规划环评起不到对土地利用的环境监管作用。 2.2
9、.3 没有提供社会公众从生态环境的公法角度监督土地利用行为的制度机制 ,即公众参与的力度不够 到目前为止 ,我国关于土地利用规划中公众参与的法律规定仅见 “乡镇土地利用总体规划经依法批准后 ,乡镇人民政府应当在本行政区域内予以公告“,“征地补偿安置方案确定后 ,有关地方人民政府应当公告 ,并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见 “。然而针对公众参与在土地利用规划中的明确法律规定则没有看到 “。另外在中国 21 世纪议程有规定 :“为更有效地管理自然资源 , 建立一种政府与社会相结合的连续监督体系 ,鼓励公众参与自然资源的持续管理活动 “。这里也只是鼓励公众参与到土地资源的管理与规划过程中
10、 ,却并未对公众参与是否应作为土地资源管理的一个必备组成部分给予界定。 我 国的公众参与土地规划还存在以下不足 : 土地利用规划中公众参与没有明确的法律法规给予制度保证 ,未成为土地利用规划中的必备环节。 在土地利用规划过程中 ,大部分公众不能参与进来 ,参与的透明性较差。 地方职能部门在规划决策前很少征求公众的意见 ,一味突出经济发展的用地需求、忽略部分规划对象利益的现象普遍存在 ;有的地方甚至还出现隐瞒和欺骗广大群众的现象。 3.完善我国土地利用规划制度的思路和建议 上文已述 ,我国土地利用所导致的环境问题主要还是土地利用规划制度本身存 在着诸多不合理性 ,要减少环境问题的发生 ,就需首先
11、从制度上加以完善 ,构建绿色的土地利用规划制度 ,使土地的经济价值和生态价值达到相对平衡的状态 ,以利于土地资源合理利用 ,生态环境得以良好维护。 3.1 提高土地规划的法律效力 ,进行土地规划立法 土地规划法是依法配置土地资源的宏观调控手段 ,是在土地整理中维护社会整体利益和稳定长期土地利用关系的依据。因此 ,立法部门应尽快提升规划法的法律地位 ,加快规划立法 ,赋予规划以计划法的特殊效力。 立法者有必要加快我国国土规划法律的制定工作 ,建议将国土 规划立法 ,列入全国人大立法内容 ,做到有法可依 ,依法行政。制定和完善规划实施管理的配套法规和规章。有必要对土地利用规划的编制、修订、审批、实
12、施等环节从法律上做出具体规定 ,制定土地用途分区条例、土地利用规划条例 ,建设用地预审办法等相关法规。 3.2 完善土地利用规划的相关制度体系 土地利用总体规划除采取以行政区域为主划分为五级的规划体系外还应建立跨行政区的区域性土地利用规划。如生态脆弱区的土地利用规划 ,流域性土地利用规划等 ,这是保护土地的生态价值所采取的必然路径。 我国目 前的土地利用规划主要分为总体规划、详细规划和专项规划三个层次 ,其中总体规划分为全国一省一地区一县一乡五级 ,详细规划有耕地规划、交通用地规划、水利工程用地规划、城镇用地规划等 ,专项规划有基本农田保护区规划、土地开发复垦规划、土地整治规划和土地整理规划等
13、。总体规划对详细规划、专项规划进行控制 ,各规划之间形成了一种相互联系相互制约的关系 ,从而构成了土地利用规划体系。 3.3 加强土地利用规划与规划环评的一体化 土地利用规划与规划环评在目标与过程、管理与制度方面实现一体化的思路和方法 ,为能有效地促 进土地利用规划的生态化和解决规划环评中存在的问题有着重要的意义。 笔者在构建土地利用规划与规划环评一体化实施上提出建议 ,期望能对促进土地利用规划的生态化和解决规划环评中的问题有所启示。 3.3.1 土地利用规划与规划环评目标一体化 土地利用规划与规划环评的目标必须具有一致性 ,都是为了实现土地资源可持续发展战略 ,改变以往的土地利用重经济 ,规
14、划环评重环保的局面 ,把两者的目标在经济和环境两种价值的平衡下统一到一个层面。规划是为了实现国土可持续发展目标 ,环评是为了保证规划朝着这个方向前进 ,只有统一到一个共同的目标平台 ,有着共同的理念和愿望 ,才能做到真正的一体化实施 ,实现规划与评价有机整合。 3.3.2 土地利用规划与规划环评过程一体化 规划的环境影响评价与土地利用规划应该同步进行 ,规划环评的结果要及时反映到土地利用规划编制过程中 ,以便及时调整土地利用中不符合生态环境保护原则的内容。这样既可以保证规划与环评双方进行充分交流、讨论和学习 ,也可以保证规划不至于出现颠覆性的修改。 3.4 加大土地利用规划中公众参与的力度 制
15、定相关法律法规 “明确公众参与是土地利 用规划过程中必不可少的环节 “,使公众参与在土地利用规划中制度化。 保障公众参与规划的权利 ,使不同利益主体能参与到规划中去 ,尤其是规划中所涉及的弱势团体的利益 ,增加土地利用规划的透明度和公开性。 改进和完善公众参与规划的方法 ,保证公众的有效参与 ,如公众参与形式的多样化选择 ,可以以听证会、座谈会、论证会及网络的方式进行参与。 重视土地利用规划过程中公众参与的监督修改意见 ,实现土地利用规划由静态规划向动态规划的转移 ,增强土地利用规划的弹性。 4.结语 本文以 江西省土地利用不当所致的环境问题为起点 ,分析了目前我国土地利用规划制度存在的一些问题 ,并就其存在的问题提出了一些完善措施和建议。期望 “绿色 “土地利用规划制度的设想 ,能对土地利用引起的生态问题有所改进。 参考文献 : 汪斌 .土地利用规划法律制度 J.环境资源法论丛 ,2006(4). 郭洁 .土地关系宏观调控规范若干问题探讨 J.政法论坛 ,2004(2). 郭洁 .土地整理过程中宏观调控法律问题研究 J.中国法学 ,2003(6). 廖建凯 .土地法的理念更新与制度 完善 J.中国农业资源与区划 ,2007(2). 作者简介 :杨威 ,女 ,江西理工大学 08 级环境资源法学研究生
