1、中法政府行政管理比较研究 摘 要：行政生态环境主要是指行政体制运行的外部环境，对行政体制的存在与发展起着主要的影响因素。按照里格斯观点，行政生态因素主要由：经济因素、沟通网络、社会因素、符号系统和政治架构等构成。本文以里格斯的行政生态理论为基础，对中国和法国的行政生态环境进行比较研究，在此基础上得出一些有意义的启示。 下载 关键词：行政生态环境 ;法国 ;比较 ;启示 行政生态学是在 20 世纪 60 年代，西方行政边学界兴起的一门以生态学的方法研究行政现象、行政行为与行政环境之间相互关系的行政学的分支学科。对行政生态环境的研究最早可以追溯到高斯的政府的生态学一书，在该书中，他利用 20世纪
2、20年代的社会学家关于人类生活与其周围环境相互依赖的研究成就，并借鉴生物学家和动物学家对植物和动物生命体如何适应其环境的理论解释来研究公共行政。本文将以里格斯的行政生态理论为基础，分析法国政府的行政生态环境，并结合中国行政生态环境的特点进行比较研究，最后得出一些有意义的启示。 1 行政生态环境的概念及其具体的构成因素 1.1 行政生态环境 行政生态环境是指行政系统运行的外部环境，换句话说是在行政系统界限之外的环境，对其存在和发展产生重要影响的诸要素的总和。 1.2 行政生态环境的主要因素 行政生态环境构成的因素千变万化，在众多的行政生态环境影响因素中，对行政系统的影响力度必然有些大，而一些因素
3、则显得比较微不足道。因此，在实际的研究工作中，经常都是选取最主要的几种因素进行分析。对行政系统影响 较大的环境因素主要有：经济因素、政治因素、文化因素和社会因素，另外，而面对当前日趋复杂、越来越严峻的自然生态环境，这项因素对行政系统产生了很大的影响，因此，影响因素中还包括自然环境因素。本文将以里格斯的五种行政生态要素为基础进行分析。 2 法国政府行政生态环境 法国是法兰西共和国的缩写，它位于欧洲大陆的西部，西欧领土国家中法国占据面积是最大的国家。公元 5 世纪法兰克人移居到这里， 843 年成为独立国家。公元 10 世纪后，形成中央集权制国家。 17 世纪中叶，法国封建专制制度达到世界的顶峰。
4、随着资产 阶级力量的不断发展与壮大， 1789 年爆发资产阶级大革命，此后法国进入了资本主义时代。 1792 年摧毁封建专制制度，使其建立了第一共和国。 1799 年拿破仑通过军事政变夺取了政权，1804 年称帝，建立了第一帝国。此后的 80 多年间，封建阶级和资产阶级几经较量，三次建立帝国和共和国。本文主要就第五共和国建立后的行政生态环境进行分析。 2.1 经济要素 经济要素是影响一个国家公共行政第一位的要素。经济要素主要包括社会经济机制和生产力发展水平。法国作为现代工业化社会，拥有发达的市场经济，但法国的市场经 济具有与英美国家不同的特点。法国的经济机制是市场调节与国家计划相结合的国家主导
5、型市场经济，在这样的市场经济中，国家与企业、国有经济与私营经济、计划调节与市场调节有机的结合到一起，共同发挥着调节资源配备的作用。法国的企业分为国有企业、合作社和私有企业。国有企业在国民经济中占有相当大的比重，他们分布的部门和经营范围很广，多数是规模大、实力强的大型企业。合作社是一种经济组织，社员集体拥有资产，民主的参与管理，不按参与资本的大小而是按使用的服务和参与业务活动的数额分配盈余。合作企业的宗旨是为社区提供所需要的服务。私 人企业在法国国民经济发展中占主导地位，许多小厂商能够与大企业共存，这些企业的运作同时受到市场和政府影响。正是由于法国拥有的集权式统治的传统以及法国经济的特点，使得法
6、国选择发展这种国家主导型市场经济，它的特点在于： 政府对市场的计划调节是指导性的，而不是指令性的 ; 政府通过发展国有经济来加强政府计划调节的能力 ; 根据经济形势的变化，要不断对经济计划化内容进行调整 ; 经济计划的多方面性包括：国家经济计划、地区经济计划、社区经济计划等。 2.2 国内社会要 素 国内社会要素指的是各种社会组织，主要包括两大类： 以血缘关系为纽带结成的自然团体。 以利益关系为纽带结成的人为团体，法国社会具有数量众多和分布广泛的利益集团，他们通过议会、法院、大众传媒等多种途径对法国政府行政施加影响，产生重要的作用。 在法国政党最多的时候有 200 多个，近 50 年内参加选举
7、活动的也有 50多个。因此法国实行多党制。从 20世纪 70年代开始，法国已形成左右翼及大传统政党相互对抗、轮流执政的政治局面。目前法国的传统政党主要有：以社会党、法国共产党等为 代表的左翼，以保卫共和联盟、法国民主联盟等为代表的右翼，以及近年来兴起的极右翼势力 法国国民阵线。 法国政府最初采取的是多党议会制，但是实践证明，在议会权力过大和多党激烈竞争的情况下，会导致政府频繁更迭的局面，影响社会和政治的稳定。因此，法国从 1958 年开始实行半总统半议会体制。在这种体制下，总统由普选产生，内阁总理由议会中多数党产生，这就可能出现总统和总理同出自一党或者从两大对立的政党中产生的情况。这样大大削弱
8、了议会的权力，保证了政局的相对稳定。 2.3 沟通网络 在里格斯 看来，本国的沟通网络状况主要包括：文化水平、适用的语言、社会舆论力量以及交通和通信的状况，这些要素使整个社会相互沟通起来，形成本国特有的沟通网络。沟通网络的特点及状况在很大程度上影响着一国政府的行政。法国具有灿烂的文化，无论是文艺复兴时期还是近代社会，法国产生了大量的文化名人，他们的思想对大众产生巨大的影响，特别是在文艺复兴时期和大革命时期，大批思想家对封建专制主义进行深刻批判，倡导自由、民主、平等，这使得这些思想深入人心。 正是对民众言论自由的保护，法国于 1881 年颁布新闻自由法，保障印刷出 版的自由。而后广播电视、图像电
9、视等也成为大众传媒的工具。 20世纪 50 年代以后还广泛利用选举和公民投票，不仅把他当做大众传媒的重要手段，还以他为参政手段。当代法国传媒不仅对政府、政党、企业、党政要员实行监督，还担负有社会责任，如为公众传递信息、提供教育、提供欣赏和娱乐等。 2.4 符号系统 里格斯所说的符号系统包括：政治神话、政治准则、政治法典。 政治神话是指 “ 用以表明主权的最后来源、人之天性和命运、人之权利、义务以及主要的关系等等 ” 的信念。法国很早就出现了人民主权的思想，这一思想 由卢梭提出。 政治准则和政治法典都是用来规范的规则和制度。根据 “ 第五共和国宪法 ” ，总统是国家元首，由直接选举产生，任期 7
10、年，总统有权任免总理、组织政府、任命高级官员、主持内阁会议、签署法令和命令、有权解散国民议会、担任最高司法议会主席、任命名法官、拥有赦免权、统帅军队、直接掌管外交事务的重大活动、有权递接并批准条约。国会中的两院也分别由人民直接或间接选举产生 2.5 政治架构 里格斯认为政治与行政应是分离的，政治是决定政策的过程，行政是执行政策的过程。换句话说，行政需要靠政治 来领导，而政治则需要依靠行政来实现其目标。政治与行政之间存在一种 “ 功能依存关系 ” ，而这种“ 功能依存关系 ” 决定了政治构架是对公共行政具有重要影响的行政生态要素。法国自第五共和国成立时才真正确立了三权分立的政治架构。这种分权模式
11、集英国和美国的特点于一身，但也有自身的特点。就总统的权限而言，他并非虚位元首，拥有宪法所赋予的实际权力，在某些议题上总统更具有决策权。就司法系统而言，有两个系统：一是审理普通刑、民事案件的普通法院系统 ;二是审理国家机关、官吏同公民之间发生争议案件的行政法院系统，两个系统互不隶属。此外还在 中央设立最高司法会议和特别高等法院。 3 我国与法国行政生态环境比较 按照里格斯的观点，行政生态模式存在三种形态，分别是：棱柱型行政生态模式、衍射型行政生态模式和融合型行政生态模式。处于后工业化时代的法国是衍射型行政生态模式，有着明确细致的分工，政府职能也是明确的，有着分工极细的行政机构，执行着各自不同的行
12、政职能，追求行政的效率与科学性。而我国目前正处于过渡时期，我国的行政生态模式是融合的，具有异质性、形式主义和重叠性的特点。具体而言主要表现在以下几点： 3.1 在经济要素上， 市场经济成熟与否存在差异 我国虽然在 20 世纪 80 年代进行了由计划经济向市场经济体制的变革，但是，市场经济体制还不完善，行政型垄断的中央大型国有企业控制资源和市场、排斥竞争的现象依然存在。 3.2 在社会因素上，存在社团缺位与社团模式成熟度的差异 作为一个后发外生型国家，我国在现代化进程中面临着诸多困难。这些现实的困难使得我国需要一个强政府来推动国家复兴。随着改革开放的进一步深化，政府逐渐向社会放权，推进社会的发展
13、。但是长期的政府主导发展，再加上法治的不完善，使得我国社会长期处在 “ 强政府，弱社会 ”模式中。 3.3 在沟通网络上，中国与法国同站在信息革命的同一起跑线上 信息化意味着全世界的信息更加共享、透明与同步。在社会环境方面，随着我国市场经济的深入发展，教育事业的全面进步，公众的公民意识和权利意识明显增强，参政议政的热情普遍提高。在技术环境方面，新的传播技术延伸了传统媒体的话语平台，使社会舆论变得越来越多元和复杂。 3.4 在符号系统上，存在动员与同化是多元与一元的差别 在我国古代的政治神话中，君权神授等观念根深蒂固，即使是到了现在，官本位 思想也一直具有深远的影响。而且，我国是共产党领导下的多
14、党合作制，不存在政党的更迭与交替。共产党就是唯一的执政党，人们的思想也更容易统一。 3.5 在政治架构上，我国与法国存在二元行政与政治、行政分立的差别 我国是中国共产党领导下的人民民主专政的社会主义国家，实行的是人民代表大会制度。其中人大是人民行使权力的机关，各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督，按照民主集中制的原则办事。政府是国家行政机关，负责执行人大的决议，它由人大产生，对它负责，向它报告工作，受它监督。 4 启示 通过对中法两国行政生态环境的比较，我们可以看到两国存在显著差异，由此我们可以得到以下几点启示： 第一，不能照搬西方的管理经验和方法，必须根据我国的生态环境特点，有选
15、择的吸收和借鉴。我们必须正确认识到，与发达国家相比，我们的行政与管理水平有很大的一段差距。但在学习国外先进经验和技术的过程中，应注重行政环境的差异性。被外国抛弃的东西，不一定是我们所不能学的东西，在国外正在实施的事情，或许还不太适合我们去学习实施的事情。为此，我们应该有一个正确的认识，不能盲目攀比，要从国外学习和我国的 实际情况有一个距离的东西。 第二，完善我国的行政生态环境体质。我国是一个发展中国家，因此，我国的公共行政事业受到新旧因素的共同影响，双重压力，以致使我国的行政事业变得更形式主义，这种形式是表现在很多方面：虽然中国已经建立了一个完整的体制，但政府未能实现韦伯的理论水平。我国目前虽
16、然市场经济体质的基本框架已经基本建立，但受政府经济干预的严重影响，政策还没有得到很好的实施。虽然宪法赋予人民选举权，被选举权还是在人民代表领导，高层管理人员手中，人民照样缺乏种种参与的渠道而不能很好地做到管理社会的公共事务。 参考文献： 丁煌 .西方行政学说史 M.武汉大学出版社， 2004 年版 . 美 费勒尔 ?海迪著，刘俊生译 .比较公共行政 M.中国人民大学出版社，2001 年版 . 美 里格斯 .行政生态学 M.商务印书馆， 1978 年版 . 彭文贤 .行政生态学 M.三民书局， 1988 年版 . 王沪宁 .行政生态学 M.复旦大学出版社， 1989 年版 . 孔丹霞 .法国国家主导型市场经济体制探析 J.世界经济， 1997（ 03） . 彭有祥 .西方主要国家政治 制度与经济模式 M.云南大学出版社， 2007年版 . 马啸原 .西方政治制度史 M.高等教育出版社， 2000 年版 . 高凯军 .试论法国行政管理模式及其形成原因 J.北方论丛， 1998（ 04） . 侯学华 .西方国家政治制度比较研究 M.时事出版社， 2011 年版 . 陈淑荣 .法国大众传媒实现的艰难历程 J.社会科学论坛， 2005（ 01） . 卢梭 .社会契约论 M.商务印书馆， 1990 年版 .
