1、乡镇政府政策执行对公众信任的影响探究 摘要：在我国，基于政策执行为载体建立的各级政府与公众之间的信任关系，呈现出独特的公众信任格局，即民众高度信任中央政府，弱化地方政府信任，尤其乡镇政府。因此，探究分析乡镇政府在政策执行中产生的公众信任状况，对研究公众对政府满意度以及政治稳定具有重要的现实意义。这其中最为关键的是怎样透视动态政策执行来观察公众信任的影响幅度与变化过程。不同于以往的信任研究采用数据分析来剥离信任因子，本文采用半结构化访谈，针对内蒙古呼伦贝尔市 A旗四镇居民进行随机抽样调研分析，来探究乡镇政府政策执行对公众信任的影响。 下载 关键词：公众信任 乡镇政府 政策执行 调研分析 中图分类
2、号： D630 文献标识码： A 1 理论分析 信任的概念常出现在不同的学科研究领域中，而公共管理领域中，存在着公民对政府的信任度问题，即公众信任问题。在我国，公众信任是以公共政策为载体建立的各级政府与公众之间的信任关系，并呈现出 “ 央强地弱 ” 的特殊信任格局，其中乡镇政府与公众信任关系尤其弱化。由于公共政策运行末端注重执行落实，乡镇政府又具体天然密切联系公众的管理优势，理论上更应该容易获取基层的公众信任，而事实却与此相反 。在本文中，信任主体是指由不同独立个体组成的社会公众，具体指基层农民群众；而被信任主体则主要是乡镇政府部门。文章以呼伦贝尔市 A旗十个全覆盖工程为分析对象，通过半结构化
3、访谈以微观视角展现村民对政策执行过程的切实感受，进而来展示公众信任与乡镇政府主体之间的动态关系，并对此提出一些建议。 第一，公众信任是区别于其他信任的更为脆弱的关系。在民主政治条件下，公众信任是攸关党和政府命运的关键因素，公众对政府的不信任不仅严重损害民主制度，而且会严重弱化政府的治理能力，增加治理成本。 第二，基层政府尤其 是乡镇政府是区别于中央政府的特殊群体，是最基层的政权组织，上接国家政府，下接基层人民。其工作内容也基本是贯彻和执行上级机关的决定、命令和办好其他事项。我国众多学者对公众信任的研究表明，当前我国公众对政府信任呈现出 “ 差序格局 ” 状态，即对中央政府的信任度最高，对乡镇政
4、府的信任度最低，且基层政府的信任状况正趋于恶化，这将严重影响我国农村社会的和谐稳定。在农民自身利益受损的情况下，其更容易将矛头对准基层政府，不断地越级上访和频繁的群体性事件将严重损害农村和整个国家的稳定。 第三，政策执行不到位是造成农村基 层政府信任危机的重要原因。学者艾利森认为，与政策方案确定相比，有效执行占据 90%的重要性。而公共政策的最终落实则是由基层政府开展政策执行完成的。转型期的乡镇政府作为大部分公共政策的执行者，其在政策执行的主要环节中运用的方法和手段成为了影响公众信任的重要因素。 综上，基于当前我国公众信任的差序格局及乡镇政府的特殊地位，本文从乡镇政府动态的政策执行入手，从微观
5、的政策执行与民众反馈来感知公众信任关系。 2 研究设计 本文主要通过前期的文献整理和后期的实地调查来收集资料，通过访谈和参与 式观察收集第一手资料。访员于 2017 年 7 月 3 日至 2017 年 7 月 13日前往内蒙古呼伦贝尔市 A旗进行半结构化访谈调研。调研组采取随机抽样的方式，选取内蒙古呼伦贝尔市下设旗（县） 1 个，即后文中的 A 旗，随机抽样乡镇 4个，村民 8位。被访村民均为所在乡镇常住人口。访谈时间共计278分钟。被访者具体信息如下： 1号样本女，政治面貌群众，年龄 55周岁，小学学历； 2 号样本女，党员， 28 周岁，高中学历； 3 号样本男，党员， 62周岁，高中学历
6、； 4 号样本男，群众， 35 周岁，初中学历； 5 号样本女，群众， 60周岁，小学学历； 6号样本女，党 员， 48周岁，初中学历； 7号样本女，群众， 45 周岁，小学学历； 8 号样本男，党员， 50 周岁，高中学历。全部样本均为常住人口。 3 实证分析 3.1 案例与政策简介 2014 年 1 月，内蒙古自治区全面启动 “ 十个全覆盖 ” 工程，即在全区进行农牧区危房改造、安全饮水、村村通电、村村通广播电视电讯、校舍建设、 ?r 牧区养老医疗低保等十个社会保障工程。工程为期 3 年（ 20142016年），总投资 557.2 亿元 。旨在提高农牧区农民的生活和公共服务水平，打好内蒙古
7、自治区脱贫致富的攻坚战，在全区范围内 推广惠民工程。截至目前，内蒙古自治区 “ 十个全覆盖 ” 工程已经完成。本文以呼伦贝尔市 A旗“ 十项全覆盖 ” 工程政策执行情况为例，对该政策执行情况对公众信任影响进行研究。 3.2 政策执行分析 本文对 A 旗 “ 十个全覆盖 ” 工程的分析围绕三个方面。首先，政策执行前期分析，包括政策落实前已完成的工程：村村通电、村村通广播电视电讯；其次，从政策执行过程分析，在调研访谈过程中，存在较多问题的和村民满意度较低的部分工程，包括农村街道硬化、安全饮水、农牧区民养老医疗等六个改造项目。最后，从政策执行结果分析嘎查村文化 活动室、便民超市建设项目。 3.2.1
8、 政策执行前期阶段 在政策执行之初， A 旗的村村通电和村村通广播电视电讯工程基本已经覆盖， “ 十项全覆盖 ” 工程更多负责对以上两个项目的完善和收尾。在调查过程中，村民对此两项工程的评价较好，认为其惠及了他们的生活。在政策宣传方面，村民蔡女士说， “ 政府在工程前期有人来宣传和介绍，是专门的宣传人员，但具体是哪级政府的我们不清楚 ” ，政策实行有前期的宣传，但是也存在 “ 我也不知道是咱们了解不够，还是政府真的在按照条文执行，但是我们都没有看到条文，就是政府说了算 ” 这样的 困惑。信息的不透明和不对称导致了村民对政府政策执行情况存在一定的怀疑态度。 3.2.2 从政策执行过程分析 农村街
9、巷硬化、危房改造、安全饮水、农牧区常住人口养老医疗低保等社会保障事业、嘎查村标准化卫生室建设、校舍建设及安全改造项目是“ 十项全覆盖 ” 工程中的重要内容，也直接关系到村民的切身利益。住房、安全、医疗、饮水这些最直接关系村民生命和健康的项目是否可以真正改善村民的生存环境，取决于这六项政策的执行情况。 第一，政策执行过程中存在执行偏差。一般来说，政策执行偏差是指政策执行人员在政策实际执行过程中，由于主客观因素的影响使政策实行效果偏离了原本的政策目标，最终产生不良影响的政策现象。主要表现为拒不 ?绦小 笱苤葱小 裰葱屑耙旎 ?执行等形式。在 A 旗，街巷硬化、危房改造和安全饮水建设中的政策执行偏差
10、尤其突出。在嘎查村街巷硬化过程中，村民王女士说“ 街道硬化没整完，砌隔墙，也没完成，没有落实到位 ” ，而村民贺女士表示，危房改造中， “ 车轱辘旁边的都整（修）的冠冕堂皇 ” 。在这两项工程中，普遍存在道路硬化只修缮村里大道附近，而忽视村民需要的辅路“ 水泥道不到门口 ” 的问题；普遍存在更注重对道路两旁危房的修缮 ，“ 屯子里的都没给动 ” 等问题。而在危房改造的选材上，村民陈女士表示“ 上面领导说的是实心砖，他们（工程队）用的空心砖；一些材料将厚度 0.5毫米的换成 0.3毫米，不达标，不实用 ” ，敷衍执行的情况较为明显。而安全饮水项目则存在较为严重的异化执行。按照标准，安全饮水工程要
11、求给每家都通自来水，但执行到位的结果均是给每家分配饮水净化器，村民对于安全饮水工程的看法较为一致， “ 净化处理器不适用，烧茶水够用，那做饭呢？ ”“ 饮水机农村不实用，政府后期也没有和村民沟通，问问用的是否合适 ”“ 饮水机很费事，不愿意用，（出水）很慢，不 符合实际需要（自来水被代替） ” 。安全饮水问题是村民关心的重中之重，受访村民普遍认为饮水问题关系到子孙后代健康，对自来水被净化器取代感到担忧。 第二，乡镇政府是基层政府，与村民接触密切，而村子则是典型的熟人社会，村委会成员都来自于其所在的村，这就为政策执行中的寻租行为和裙带关系提供了便利。 调研中发现较为典型寻租行为发生在农牧区常住居
12、民的养老医疗低保等社会保障方面。医疗保障同样是村民较为关心的，村民李先生认为，在选择谁能享受低保和医疗保险的问题上，村委会的标准是 “ 有土地有收入的村民不给办低 保。如果你有土地，生病了就需要拿着病例给民政等相关部门审核。（低保名额由）村代表和党员开扩大会议评议。但是没本着公平正义（的原则），代表相互都是亲戚，互相推选 ” 。 村民陈女士表示 “ 不了解什么样的人可以得？政府（评选标准）有公示，但谁符合不清楚 ”“ 低保问题我们去找村长了，他回避了。（村民的低保资格）按照公式计算，但是计算的没合格的也可以合格被填报，能合格的反倒没有被填报 ”“ 低保计算中，只算收入，不算支出，如果有土地，就
13、算有什么病，或者未来有重病也很难评上，但是一些儿子在城里有房有车人的最后都评上了， 有房有车就说明家里还是很有钱的 ” ，而上级政府对这一问题的回应是 “ 啥时候没有争议，啥时候再落实 ” 。 村民对评选标准的不满，村委会中复杂的裙带关系，乡镇政府对问题的回避，使得矛盾凸显。直接接触复杂的人际关系，裙带关系可以在政策执行中直接获利，基层官员的自利性在政策执行中也表现的相对清晰，而这些复杂关系影响政策执行过程中的公平、公正和透明性，成为村民不满意乡镇政府的直接因素。针对以上六个项目的执行情况，村民李先生表示“ 政府的信任度，平均的话就是三分之一对他满意就不错了 ” 。 最后，区别对待会直接 影响
14、村民对政府的信任度。在当地标准化卫生室建设和校舍建设及改造政策执行中存在着 “ 重行政村而轻自然村 ” 的情况。两个村共用一个幼儿园，幼儿园建设在行政村中，对于自然村的村民来说，孩子上学十分不便。而起初对于幼儿园选址的问题，村民认为 “ 两个村子的幼儿园合并，并不方便 ”“ 选址流程不清楚 ” 。 而卫生室的建设同样存在给行政村拨款较多，而让自然村自行修缮卫生室的行为。村民认为乡镇政府对于这两个项目的执行存在行政村和自然村的区别对待情况，有违公平公正原则。在幼儿园选址讨论上，自己所在的自然村村委会并没有尽全力为自 己的村子争取建设幼儿园的机会，不认可村委会的能力。村民对乡镇政府和村委会政策执行
15、能力认可度降低是公众信任度下降的又一原因。 3.2.3 从政策执行结果分析 嘎查村文化活动室和便民连锁超市的建立，丰富了村民的业余生活，也给村民带来了方便。村子里建起了文化广场，村民表示 “ 经常去跳舞娱乐，农村气氛比较活跃 ” ；但是村文化活动室的辐射范围有限，有的村民去一趟文化广场就要走几十里地。由于内蒙古地广人稀，村民居住分散，甚至有村民认为， “ 孩子看个书跑七八十公里，在选址问题中，政策导向没有问题，是基层干部 协调的不够好 ” 。在这一分析中我们发现，一定程度上，村民对乡镇政府寄予厚望，而通常，政策执行无法满足村民需求时，村民可能会忽略其它的客观因素，而直接归咎于乡镇政府政策执行的
16、能力问题。这种认知偏差也会降低基层群众对乡镇政府的信任程度。 4 结论及改进 基于对 A 旗 “ 十项全覆盖 ” 工程执行情况引起的公众信任变化，提出以下改善公众信任度的建议： 第一，提高信息透明度及公开系统化。乡镇政府在信息公开的同时，应该制定完善的信息公布机制和规范，搭建逐期分阶段、实地入户和媒体宣传相结合，基层下乡与 定期动员会议相配套的制度细则，落实包括政策执行时间及阶段、执行内容、预期结果，政策子项目的细节等信息，增加信息公开体系化。 第二，明确村委会的主体组织地位，优化村民监督的制度化途径与渠道。该案例中，村委会是 “ 承上启下 ” 的桥梁，在落实具体的政策方面发挥着重要作用。其应
17、当站在群众的角度，主动联系民众，接受群众的监督和反馈，优化与村民之间的联系；在此基础上，建立以 “ 村民代表 ” 为核心的建言献策的监督机制，进行村委会自我监督和村民监督的双轨道机制。 第三，坚持一事一议的规范程序原则，强化程序公正性 。该政策工程中集中反映出以村委会成员为中心的裙带关系和寻租行为现象，实质是指村中事务公开和落实时忽略议事程序的规范性。就具体的医保评定事项，应该将申请条件和资格、申请对象及申请进度以规范的流程公开执行下来，才能保证村民个人的最大化利益。 参考文献： 柯红波，腐败与公众信任 基于政府官员的调查与解读 J.杭州：中共杭州市委党校学报， 2009（ 6）： 72- 78. 肖文涛，黄保成 .我国乡镇政府职能履行面临的问题及研究对策 .J北京：中国行政管理， 2016（ 3）： 88- 91. 肖唐镖 .从农民心态看农村政治稳定状况 一个分析框架及其应用 J.武汉：华中师范大学学报， 2005（ 5）： 10- 17. 胡荣 .农民上访与政治信任的流失 J.北京：社会学研究， 2007（ 3）：39-55. 何卫平，胡建 .社会转型期农村基层政府的信任危机：原因及优化策略J.昆明：云南社会科学， 2013（ 3）： 15- 19.
