1、事业单位工作人员申诉有关问题研究 随着事业单位人事制度改革的深入，人事争议仲裁机制已经逐步建立。但是，对于事业单位因某些内部行政管理所引发的各种争议至今还没有解决救济渠道。因此，建立事业单位工作人员申诉机制势在必行。 下载 一、事业单位工作人员申诉工作现状及问题 目前，我国事业单位申诉工作可以概括为：整体制度尚未建立，个别行业已有框架。 众所周知，在我国事业单位工作人员权益保障方面，已经从整体制度上建立起了人事争议仲裁制度，并且在不服仲裁的情况下可以提起民事诉讼，实现了仲裁与司法救济的接轨。不过需要强调的是，提起仲裁或诉讼的事由是有所限制的，根据人事争议处理规定 第二条第（二）项的规定：主要指
2、 “ 事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。 ” 可见，现有的事业单位工作人员在权益保障范围上还是有所限制的。在公共部门中通常存在的另一个重要的权益保障机制 申诉制度，在我国事业单位中尚未完全建立起来，涉及事业单位内部行政管 理所引发的争议尚无有效的救济渠道，这对构建和谐人事关系和和谐人事管理都是不利的。 不过，在我国事业单位中，教育行业是个例外。 1993 年颁布的中华人民共和国教师法第 39 条明确规定 :“ 教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构做出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的 30 日内，
3、做出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有 关部门应当做出处理。 ”1995 年国家教委出台了国家教育委员会关于中华人民共和国教师法若干问题的实施意见 ，对高校教师申诉机制作出了具体规范。之后，一些地方教育行业部门也随之出台了关于地方教师申诉的法规，如 1996 年北京市开始实施北京市教师申诉办法 和关于办理教师申诉工作若干规定， 1998 年成都市出台成都市教育委员会关于教师申诉若干问题的暂行意见， 2004 年苏州市开始实施苏州市教师申诉办法 等。 总的来看，当前我国事业单
4、位的申诉制度建设还处于初级阶段，对工作人员的权益保障仍然 处于个别（教育行业）状态，而且已有的教师申诉制度建设本身还存在着大量的不完善不健全之处，普遍认同的主要问题有以下几点： 1受理机构欠缺。已有的相关法律法规没有对受理教师申诉的专职机构作出准确规定，受理申诉机构的设置具有较大的随意性，各部门之间经常相互推诿，导致有些教师有诉无处申，合法权益难以保障。 2受案范围模糊。已有的相关法律法规对申诉范围或事由基本上采取的是概括性描述，没有明确规定申诉的范围或事由，这使得在认识上对现有的教师申诉制度存在两个误区：一是将申诉范围泛化，认为只要是侵犯了教师的人身或财产权益都可以进行申诉；二是将申诉与行政
5、复议、行政诉讼的关系掺杂在一起。 3程序公平保障缺失。已有的相关法律法规在申诉程序上还缺乏一些重大的公正保障制度，如缺乏听证、陈述、回避制度等。 4其他问题。如对申诉制度的认识、申诉时限、申诉救济、申诉执行效力、申诉文书规范化等方面还存在许多不足 。 二、事业单位申诉制度的定位 在我国公共部门中，由内部行政管理行为引发的争议是通过建立内部申诉制度的途径来加以解决的。如：通过公务员法、公务员申诉规定（试行） ，以及行政监察法等法律法规，为公务员建立了一套解决内部管理行为所引发争议的权益保障和救济制度。相对于事业单位而言，其工作人员虽然被排除在公务员序列之外，但由于事业单位的基本特征和性质，决定了
6、事业单位仍然属于公共部门范畴，其工作人员具有公职人员的身份。所以，其内部申诉制度的建立，完全可以参照公务员的申诉制度。而且，教师法已经明确在事业单位的重要行业之一 教育行业建立教师申诉制度。不仅如此，在国外一些国家中，也存在着教师申诉制度。如美国在20 世纪 70 年代许多大学逐渐出现了关于处理教师不公正待遇的申 诉机制（ Grievance mechanism ），随即被几乎所有大学和学院所采纳并付诸实践 ，而且还被以制度文本的形式记录在教师手册中，以便每位教师在受聘的时候就可以明确这项机制 。 不过，要看到的是，内部行政行为不可诉所依存的理论基础，随着现代社会人权保障呼声的高涨、各国政府厉
7、行法治决心的加强，其合理性受到了学界的普遍质疑和批判，将内部行政（管理）的某些行为纳入诉讼受案范围已经得到了学界的普遍认同。即使在过去奉行特别权力关系理论的国家和地区，也开始采用概括式的表述方式扩大行政诉讼受案范围。 “ 就 现代法治理念来看，凡影响到公民身份、地位的事项，无论涉及的是外部关系还是内部关系，均应向当事人提供有效的救济途径，尤其是诉讼渠道 ” 。 在我国，从理论研究的角度，我国行政法学界也已经关注到行政法的国际发展趋势，将具有准行政行为性质的内部行为纳入行政诉讼受案范围，不仅必要而且可能 。 尽管如此，还是需要认可的是，由于目前我国行政诉讼法和行政复议法并没有进行有关修改，行政法
8、制的基本格局和体系尚未改变。因此，按照已有的行政法制原则，对内部相对人的争议仍然实行申诉制度，即内部工作人员通过申诉这一制 度渠道来获得权益保障。公务员法和国家公务员申诉规定（试行）、行政监察法是按照这一法制格局构建的，事业单位的申诉制度目前亦不宜打破这一格局或体系，仍然是将申诉作为内部行政管理行为争议的救济手段或途径。 三、事业单位申诉范围或事由的确定探讨 （一）确定申诉范围或事由的标准 从目前对教师申诉的有关法律规定看，对申诉范围或事由没有作出详细的规定。如教师法第 39 条规定的申诉范围或事由有两条： 一是教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教 育机构做出的处理
9、不服的，可以向教育行政部门提出申诉； 二是教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以提出申诉。 其他的几个地方性法规，如北京市教师申诉办法、成都市教育委员会关于教师申诉若干问题的暂行意见、苏州市教师申诉办法等，也采取了与教师法基本相同的概括式表述，缺乏具体细化，在实践中难以把握和操作。 确定申诉范围或事由首先应当确定的是，划定范围或事由的界定标准，根据申诉法理分析和参照公务员的申诉范围，其划定标准应该有以下四条： 一是属于行政主体的内部行政管理所为，即具有内部行政行为的性质。即行为标准。 二是这些行为给当事人带来了利益损害，是不利益的处理行为。即结果标准。 三是上级行
10、政机关可以予以纠正或责令纠正的行为，换言之，不属于单位自主用人权范围的事项。即管理权限标准。 四是排除既有救济渠道的事项，如人事争议仲裁或诉讼。即不重复救济标准。 将以上四条标准综合运用，就能较为准确地划定申诉的范围，确定出具体的申诉范围或事由（项）。 （二）申诉范围或事由的确定 这方面公 务员法、公务员申诉规定（试行），以及尚未出台的几个事业单位人事管理办法可以作为重要参考。 综合上述相关法律法规规定的申诉事由，在事业单位中，不存在争议的申诉受案事由主要应有以下三项：受到处分的；撤销奖励的；考核不合格的。但除此之外，其他事由是否也纳入申诉范围也值得讨论： 一是职务任免 随着事业单位聘用制的推
11、行，事业单位自主用人权得到进一步落实，单位与中层以下职工基本实现了合同用人。但是，由于事业单位还存在着分级分类的行政管理体制，各级事业单位的领导班子成员，基本上还实行 着由上级行政主管机关直接任命、委任或派遣，在管理方式上类似于公务员的管理。因此，事业单位领导班子成员的形成基本上仍属于纯粹的政府内部行政行为。所以，对这组人群，其职务的任免是可以列入申诉范围或事由的。行政监察法也有这样的规定。 行政监察法第 18 条第（四）项规定，监察机关履行的职责有： “ 受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉 ” ；
12、根据行政监察法实施条例第 2 条第 2 款的规定 “ 国家行政机关任命的其他人员 ” 是： “ 指企业、事业单位、社会团体中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员。 ” 行政监察法第 23 条规定，监察机关遇有下列情形之一的，可以提出监察建议，其中第（四）项的情形是： “ 录用、任免、奖惩决定明显不适当，应当予以纠正 ” ；第 25 条规定： “ 监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳 ” 。 以上表明，事业单位中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员已纳入行政监察法的适用范围。他们在职务任免、奖惩等方面不服时可以提起行政申诉。因此，应当将由国家行政机关以委任、派遣
13、 等形式任命的事业单位人员对职务任免不服的，纳入事业单位申诉范围或事由中。 二是职称评审 职称评审是事业单位专业技术人员普遍面临的问题，而且也是矛盾的多发环节。但因职称评审引发的不服是否纳入申诉范围，就目前情况看，不宜纳入申诉范围。理由如下： 1评价主体不是行政主体。职称评审是对专业技术人员进行的专业技能与水平评价，其评价主体一般是行业或专业人士，相关政府部门可能在程序上进行了某些参与或协助，但一般并不直接参与评价。因此，职称评价的主体不是行政主体，而是社会主体。 2评价行为不属于行政行为。职称评价一般是经过专业人士民主投票做出的，其行为属于社会第三方的中介行为，即使评价不公，行政主体也无权强
14、制纠正。 从以上理由看，行政主体在职称评审上没有直接的相关性。其他的职（执）业资格和各种水平能力评价基本上也都属于这一性质。因此，职称评审不宜纳入申诉范围。 尽管目前事业单位的职称评审在某些地区已经实现了行业化或社会化评价，但不少事业单位在职称评审时，单位内部的主导力量过强，有的甚至完全是由单位内部专业人士进行评价，其中行政领导人的影响至关重要，其公正与公平性 容易受到质疑，由此而引发许多矛盾。而这些矛盾缺乏有效的救济渠道。从申诉事由排除后，仍然需要寻找一条不同于行政申诉的救济途径，这样才能化解矛盾，确保人事和谐。 三是未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇的 鉴于目前事业单位工资分配形式多
15、样化，既有国家统一的工资分配、福利、保险待遇部分，同时，不少事业单位还存着单位内部的分配及待遇部分。因此，借鉴公务员的作法，应当将对属于国家统一制定的工资、福利、保险待遇部分处理的不服，纳入申诉范围。 四是申请辞职（聘）、提前退休未予批准的 1关于事业单位工作人员辞聘。辞聘属于解除人事关系、履行聘用合同范畴，此点已纳入人事争议范围。因此，辞聘不宜再纳入申诉范围。 2关于提前退休未予批准的。此条适用于公务员。政府对事业单位职工退休年龄及相关待遇都有专门规定，而且事业单位养老保险政策尚未建立，基本上还是沿用传统的退休政策，即职工达到法定退休年龄应当办理退休手续，享受相关退休待遇。但在事业单位目前改
16、革状态下，往往不是职工申请提前退休未获批准，而经常是单位在改革中不严格执行有关政策，强制职工提前退休，因而给职工带来利益损失。因此，如 果单位违反国家政策，强制职工提前退休而影响了职工利益，是应当纳入申诉范围的。 五是降职 前已述及，对由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的事业单位人员，如果他们对降职不服，是可以进入申诉程序的，不过已将此点纳入 “ 职务任免 ” 不服事由中，故不再单独列出。 而对事业单位其他聘用人员，降职主要以岗位调整的形式出现，而岗位调整属于事业单位内部自主管理权限的范围，政府行政机关一般不介入。这一点不同于行政机关的 “ 任命或派遣 ” 行为。因此，一般性的 “ 降职 ”
17、不宜纳入事业单位申诉范围。 六 是辞退（聘）或者取消录用 公务员适用此条，但在事业单位，这一条属于解除人事关系、履行聘用合同范畴，此点已纳入人事争议范围。因此，不宜再纳入申诉范围。 注释： 国人部发 2007 109 号。 教人 1995 81 号。 1996 年 3 月 19 日北京市人民政府第 2 号令发布 根据 1998 年 7 月 8日北京市人民政府第 8 号令修改。 苏州市人民政府令第 46 号 杨珍、刘彦博：我国教师申诉制度研究综述，药学教育 2007 第 2期。 姚继 斋、陈小鸿：我国教师申诉制度的内涵、缺陷及其完善，浙江工业大学学报（社科版）， 2008 年 6 月第 2 期。 应松年，杨伟东：我国行政诉讼法修正初步设想 （上），中国司法， 2004 年第 4 期 30-31 页。 刘晓，樊孝群： “ 内部行政行为 ” 之法律含义探讨，华中农业大学学报（社科版）， 2004 年第 2 期。 （作者系中国人事科学研究院研究员）
