1、信阳市农村 “ 五权 ” 抵押的实践与思考 摘要：本文介绍了信阳市 “ 五权 ” 抵押贷款的基本做法、成效与困惑，分析了制约 “ 五权 ” 抵押的因素，并就改进农村 “ 五权 ” 抵押制度提出了建议。 下载 关键词：农村五权；抵押；贷款 文章编号： 1003-4625(2012)02-0116-03 中图分类号： F830.6 文献标志码： A 为切实解决农村融资难问题， 2010 年 4 月以来，信阳市 河南省农村改革发展综合试验区，通过示范引领，积极推进农村 “ 五权 ” 即农民的土地承包经营权、林权、水域滩涂养殖权、集体建设用地使用权、房屋所有权抵押 (担保 )贷款工作，在放大资产效应、
2、进一步提升盘活资金水平方面取得了积极成效。截至 2011 年 8 月底，已累计办理 “ 五权 ” 抵押贷款5248 笔，金额 119516 万元。 一、基本做法 (一 )为农村 “ 五权 ” 确权办证，让农民 “ 有物可抵 ” 农民的 “ 五权 ” 是农民的最大资产。过去这些资产权能 不清，归属不明，没有固化为权利证书， “ 五权 ” 资产无法抵押担保。 2010 年 10 月，在总结平桥区试点经验的基础上，信阳市在全市铺开了农村 “ 五权 ” 确权办证工作。截至 2011 年 8 月底，全市农村土地承包经营权已累计确权面积 647.3万亩，确权办证率 95；农村水域滩涂养殖确权面积 57.8
3、1 万亩，确权办证率 64；农村集体建设用地使用权确权面积 137.7 万亩，确权办证率90；集体林改确权面积 906.8 万亩，确权率达 99；房权确权已全面展开，确权户数 66.64 万户，确权率 91。 (二 )赋予 “ 五权 ” 抵押 (担 保 )权能，让抵押有制度可依 农户拿到了权利证书，但该项证书所记载权利能否抵押成为关键。根据有关规定，林权、水域滩涂养殖权、农村集体建设用地使用权抵押不存在障碍，但农村土地承包经营权、农村房屋抵押则有制度缺失。为解决此问题，信阳市先行先试，于 2009年 6月出台了信阳市农村物权确认和抵 (质 )押担保暂行办法，明确规定经过土地流转、经营规模在 5
4、0 亩以上土地承包经营权、合法取得所有权兼有经营性质的农村房屋等可以设定抵押担保，并规定法院应对此类案件予支持。 (三 )组建 “ 三个 ” 中心，让 “ 五权 ” 流通 “ 有平台可用 ” 一是在区、各乡镇设立信用担保中心，信用担保中心由平桥区发展投资担保集团等 4家担保机构共同组建。其职能是：对贷款的农民的信用、资产等信息进行认证、评定后与农户签订担保和反担保合同，再由信用担保中心向金融机构申请贷款的农户提供担保。二是成立覆盖区、乡两级的物权交易中心，中心由平桥区农业局牵头组建，业务运作由各乡镇农村经济发展服务办公室负责。其职能是：登记农村物权委托流转和受让情况、发布物权交易信息、办理委托
5、物权交易。三是各乡镇成立规范化的金融服务中心，让信用担保、物权交易、贷款办理集中 进行。中心设金融服务、信用担保、物权交易三大服务区，金融服务区开设商业银行、小额贷款公司、农村资金互助社等金融服务窗口；信用担保功能区由担保机构开设服务窗口；物权交易功能区将乡镇土地流转中心整合在一起，开设物权交易窗口。通过功能分区、开展流程作业，金融服务中心发展为 “ 一站式 ” 新型农村金融服务平台。 (四 )畅通担保流程，使 “ 五权 ” 抵押贷款操作 “ 有序可依 ” 为让 “ 五权 ” 贷款便捷化，信阳市政府出台文件就农户、担保机构和金融机构三者之间融资关系进行规范：农户有贷款需求时，持 “ 五权 ”
6、证书到相关金融 机构申请办理抵押 (担保 )贷款，也可到农村信用担保中心以“ 五权 ” 证为反担保抵押物申请担保，由物权交易中心委托评估机构进行评估，根据评估结果农户和信用担保中心签订担保和反担保合同，而后由信用担保中心向金融机构进行现金担保，农户即可获得金融机构的贷款；贷款到期无法还款的，由物权交易中心按评估值对抵押的 “ 五权 ” 资产进行处置，变现后向担保机构付还本息。 (五 )完善保障措施，使 “ 五权 ” 抵押 (担保 )贷款顺利推进 在建立完善保障措施上，平桥区的做法比较靠前。一是建立风险防控保障。信用担保中心严把准入关和 反担保关，农户贷款到期不能如约还款，则根据反担保合同由物权
7、交易中心以协商、拍卖等形式对抵押物进行处置。二是建立双重户籍优惠政策保障。对因无力偿还担保贷款而失去土地或住房等抵押物，丧失基本生活条件的农村居民可转为城镇居民户口，在五年内同时享受农村和城镇户口的一切政策待遇。三是建立教育、医疗、就业、养老、住房等社会救助基本保障。将丧失基本生活条件的农民纳人城镇就业服务和政策扶持范围优先安排就业；可自主选择新型农村社会养老保险或城镇职工基本养老保险，对个人需交纳的费用由区、乡财政按 30补助 3年；对失去住宅并自愿 退出宅基地，整户转为城镇户口的农民，纳入公共廉租房保障范围，其中年满 16 周岁以上的农民，参保所需资金由国土部门核准的退出宅基地补偿费代缴。
8、 二、初步成效 (一 )盘活了农村资产 通过确权办证，明晰了农民对农村集体资产的占有、使用、收益和处分权能，使广大农户拥有了能作为抵押 (担保 )的有效凭证，盘活了各类农村资产。 (-)缓解了农民贷款难的问题 截至 2011年 10月末，全市 15家法人类金融机构已受理 “ 五权 ” 抵押贷款业务， 19 家机构与农村信用担保中心合作开办 “ 五权 ” 抵押 (担保 )业务。截至 2011年 8月底，农户用 “ 五权 ” 作抵押在金融部门贷款 5248笔，贷款金额 119516 万元。截至 2011 年 9 月末，全市创新型涉农贷款余额达 44.07亿元，较 2009 年同期增长 62.3。
9、(三 )促进了农村金融发展 随着农村 “ 五权 ” 抵押 (担保 )机制的运行和完善，信阳市农村金融机构得到快速发展。近两年新增 3家农村村镇银行、 4家典当行、 15家小额贷款公司、 332家农村资金互助社、 11家担保机构。此外，工行新增 4个网点、信阳银行新增 3 个网点。 三、存在问题 (一 )法律依据不足 “ 五权 ” 抵押中，林权、水域滩涂养殖权、农村集体建设用地使用权(宅基地使用权除外 )抵押不存在法律障碍，但农村土地承包经营权、宅基地、农村房屋没有上升为法律上可抵押的物，金融机构开办上述抵押业务面临法律风险。一是以家庭承包方式取得的农村土地承包经营权不得抵押。最高人民法院关于审
10、理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释第 15 条规定，以家庭承包方式取得土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定为无效。二是宅基地使用权、农户房屋所有权禁止抵押。物权法第 l84 条将宅基地 使用权列举不得抵押的财产之一，则附着于宅基地之上的农村房屋也不得抵押。三是不完全物权。按照农村土地承包经营权法第 37 条规定，土地承包经营权、林权、水域滩涂养殖权的转让须征得发包人的同意，上述规定为土地所有权人对土地承包经营权流转的干涉提供了的空间。四是土地承包经营权流转后再设定抵押难以定性。以规模经营的土地进行抵押，是土地承包经营权抵押还是他权利担保，在规模经营土地上设定的抵押权与集体土
11、地所有权、农户的土地承包经营权在权利上如何划分，原土地承包经营权人的权利如何保障等，以上问题均未在法律或政策上明确，影 响到金融支持农村土地流转的深度和广度。 (二 )抵押变现难 在 “ 五权 ” 抵押贷款中，抵押物能否及时 “ 变现 ” 是贷款人关注的主要问题。对于依托于金融服务中心的 “ 五权 ” 抵押贷款，由于有了担保机构的现金保证，银行的抵押权实现比较容易，但这种 “ 增信 ” 的贷款形式 (包括过桥贷款 )受制于担保机构的担保能力和繁琐的抵押程序，不能完全满足农户、农业企业的贷款需要。而相对便捷的 “ 五权 ” 直接贷款，即由借款人持 “ 五权 ” 证书直接向银行申请抵押贷款，却未得
12、到银行的认可。原因在于：在 “ 五权 ” 直接贷款中，一旦借款人逾期不能清 偿贷款，银行依法行使抵押权，即取得 “ 五权 ” 资产，根据商业银行法第 42 条规定，银行实现抵押权必须在取得不动产或动产之日起两年内予以处分，而大量农村 “ 五权 ” 抵押资产，由于不具有竞争性或无人接管，则很难变现。 (三 )保险体系不健全 林权、养殖水面和土地承包经营权抵押主要是以其土地上的收益物进行抵押，而土地收益物的产量、价格由于受到气候、环境、市场等方面制约，具有不可控性，在没有足够的风险覆盖和保障机制的情况下，银行的贷款积极性不高。 “ 五权 ” 抵押以来，信阳市积极探索建立 “ 银行信贷 +保险 ”的
13、贷 款风险防范机制，分散信贷风险压力，但仍然存在下列问题：一是保险品种单一，政策性保险仅限于能繁母猪保险及水稻种植保险 2个品种，商业保险不能覆盖当地主要农作物，影响了农业保险效能的发挥。二是信阳市财产保险机构 10 多家，但开办农业保险业务的保险机构限于人保财险、中华联合财产保险公司等少数几家机构。三是从保险机构承包的保险金额看，既低于抵押物价值评估额，也低于贷款人的授信额度。在承保的抵押物发生损失的情况下，抵押人获得的保险赔偿金不能完全弥补贷款人的信贷损失。四是承保的期限与抵押贷款期限不匹配。贷款期限与保险期限不一致，可能导致缔约时担保的贷款有保险，而在出险时却无保险的局面。 (四 )评估
14、标准不一 在 “ 五权 ” 抵押贷款中， “ 五权 ” 的评估价值是银行进行放贷和决定放贷大小的依据。据调查，信阳市 “ 五权 ” 评估机构既有赢利性公司 (如资产评估事务所、会计事务所等 )又有隶属于政府部门的事业单位，各评估机构对同一类型的产权的价值评估标准不一，估价过低或虚高普遍存在。估价过低， “ 五权 ” 的交换价值和商品性得不到公允的市场表现，农户等产权人在获得较低贷款的同时，却承担了较高的风险代价，不利于农村融资环境的改善和 “ 三农问题 ” 的解决；估价虚高，农业生产存在的弱质性，将加大金融机构收回贷款的风险，易形成不良贷款，进一步打压金融机构支农贷款的积极性和主动性。 (五
15、)抵押贷款手续多 相较于农户信用贷款、农户联保贷款和惠农一卡通， “ 五权 ” 抵押贷款需经过评估、调查、确认、登记等程序，手续繁琐，农户申请抵押贷款意愿不高。 四、对策建议 (一 )完善土地产权制度 以法律形式明确规定农村土地承包经营权、宅基地使用权和农村房屋可以抵押，消除 “ 五权 ” 抵押贷款存在的法律障碍。在立法上确认 “ 五权 ”为独立 的完整的物权，可依法转让、转包、入股、互换、抵押、继承；废除土地产权转让须经发包方同意的规定，赋予农民独立的产权主体地位，转让需向发包方 (或乡镇土地管理部门 )备案并交存部分土地转让金即可；区分土地承包经营权和土地流转经营权，规定在合同约定的流转期
16、限内，农户一旦将其土地流转，就丧失基于农村集体成员身份享有的土地处分权，同时经营者 (种植大户、土地合作社、企业等 )取得对农户入股、出租的土地的独立财产权，可以依法抵押、转租、入股，从而实现土地承包经营权的交换价值。 (二 )建立集体土地、林地、水域回购制度 建立集体土地、林地、水域回购制度并将其实体化，成立由县 (区 )级(或乡镇 )政府独资 (或社会资本参与 )成立的土地资源收储中心 (或类似公司 )，用于解决农村 “ 五权 ” 资产的非竞争性收购，并对收储的土地、林地、水域进行管理和处置。一方面，对土地、林地、水域等抵押权的处置，降低银行风险；另一方面，对收购被抵押的土地等进行整理和规
17、划，提高集体土地、林地、水域的利用率。土地资源收储中心 (或类似公司 )，可以由有实力的村镇集体经济组织充当，收储的土地就不会发生所有权的改变。 (三 )健全农业保险体系 一是政策性保险全部覆盖当地的主要农产品；二是商业保险要结合信阳实际及时推出农业保险的基本险种和可供选择的其他险种；三是保险期限应与 “ 五权 ” 抵押贷款期限相匹配，在现有的条件下，贷款人也可以在合同中约定 “ 抵押人连续投保期限不得低于借款合同的履行期限 ” 。 (四 )明确 “ 五权 ” 价值评估依据和标准 “ 五权 ” 价值的大小是贷款人决定是否放贷以及放贷大小的标准， “ 五权 ” 价值表现为土地上的收益物 (或将来
18、的收益物 )和土地流转的 “ 对价 ” 。当土地上的收益物的市场价格明显高于土地流转 “ 对价 ” 的，应以土地上收益物权作 抵押，在平均亩产量和农产品历年价格能够计算的情况下，通过合理的预期来计算贷款额度控制风险。当土地上的收益物的市场价格明显低于土地流转 “ 对价 ” 的，应以 “ 对价 ” 进行抵押，银行可以要求经营者贷款时，就签订流转合同，明确和固化 “ 五权 ” 的交换价值，经过依法登记确立固定的交易对象。当然，为提高 “ 五权 ” 抵押贷款的效率，节省“ 五权 ” 抵押贷款成本， “ 五权 ” 价值评估可以由抵押人、抵押权人和担保人协商确定。 (五 )建立 “ 五权 ” 抵押贷款的配套措施 一是允许金融机构在难以处置农村集体土地时，对损失的贷款先进行核销 ，待处置后再冲回增加呆账准备金。二是由地方政府建立风险补偿基金，弥补金融机构可能出现的亏损和不良贷款。三是要减少贷款审批环节，统一抵押登记机关，实行农村物权抵押登记减、免费制度。 (责任编辑：贾伟 )
