1、关于分类推进事业单位改革的思考 摘要：分类推进事业单位改革涉及面广、政策性强、社会关注度高，要实现强化事业单位公益属性、提升政府提供公共服务能力和水平的目标，就必须针对当前事业单位存在的主要问题提出科学合理的改革措施。 下载 关键词：事业单位；改革；分类 中图分类号： D630.1 文献标识码： A 文章编号： 1001-828X（ 2014）07-0008 我国现有事业单位约 130万个，从业人员约 3000万，是仅次于企业的第二大法人组织，并在政治、经济和社会生活中发挥着重要的作用。自 2011年中央对分类推进事业单位改革作出专门部署以来，这项改革已经日益成为社会关注的焦点之一：它不仅与经
2、济体制改革密切相关，同时也是行政体制改革的重要内容；其推进的广度和深度在很大程度上影响着政府职能转变和服务型政府建设，也直接关系到事业单位广大干部职工的切身利益。本文 拟针对事业单位当前存在的主要问题，对分类推进事业单位改革提出相应的建议和思路。 一、中央关于事业单位改革的历次部署 我国事业单位改革肇始于 1985 年。是年 3 月，中央下发了关于科学技术体制改革的决定； 4 月，国务院批转了卫生部关于卫生工作改革若干政策问题的报告； 5 月，中央又下发了关于教育体制改革的决定。在上述文件的指导下，我国事业单位改革在科研、卫生、教育等领域陆续开展。此后，中央多次对事业单位改革作出部署，主要可以
3、分为两个阶段： （一）以 “ 政事分开 ” 为主要特征的阶段。 1987 年，党的十三大提出“ 政事分开 ” 的改革方向； 1993 年，中央在部署党政机构改革的同时，也对事业单位改革作了部署，要求实行政事分开、推进事业单位社会化。1996 年，中办、国办印发了中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见，这是党和国家第一次就事业单位改革专门下发文件，文件对事业单位改革的指导思想、目标以及具体措施作了明确。十六大指出“ 按照政事分开原则，改革事业单位管理体制 ” ；十六届三中全会要求“ 继续推进事业单位改革 ” 。 （二）以 “ 分类推进 ” 为主要特征的阶段。党的十六届五中全会首 次
4、提出 “ 分类推进事业单位改革 ” ；十七大要求 “ 加快推进事业单位分类改革 ” 。十七届二中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见对分类推进事业单位改革作了具体部署，要求 “ 按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革 ” 。 2011 年，党中央、国务院下发了关于分类推进事业单位改革的指导意见，这是党和国家第二次就事业单位改革专门下发文件，文件对新时期事业单位改革的指导思想、基本原则、目标任务作了全面部署。十八大重申 “ 推进事业单位分类改革 ” ；十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干 重大问题的决定对加快事业单位分类改革作了进一步强调。 二、分类
5、推进事业单位改革需要解决的主要问题 根据中央的部署，通过各级各部门多年来的努力，各地事业单位改革取得了阶段性成果，主要包括：推进了部分行业体制改革、精简了部分机构编制、整合了部分事业资源、探索了体制机制创新、规范了事业单位法人登记管理、社会力量办事业取得一定进展，等等。但是，由于我国事业单位门类众多、队伍庞大、情况复杂，过去的改革并没有从根本上解决长期以来影响事业单位发展的诸多问题。这些问题主要表现在五个方面： （ 一）公益属性弱化。公益性是事业单位的基本属性，是举办事业单位的前提。但是，由于历史原因，我国相当一部分事业单位存在政事不分、事企不分的现象。除了提供社会公益服务的事业单位外，各级还
6、存在大量承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位，有些事业单位还兼有公益、行政管理或生产经营等职能。这些事业单位的大量存在，弱化了事业单位的公益属性，模糊了事业单位的社会功能。 （二）法人主体虚化。按照现行体制，事业单位都有主管部门，主要以行业来划分。这种体制使主管部门长期以来把所属的事业单位视为本单位的附属物：主管部门 不仅能够掌握了下属事业单位的人事权和财权，就连它们的具体业务工作也可以随意加以干预，还经常把事业单位的工作人员借调到主管部门使用。因此，尽管许多事业单位通过法人登记获得了法人主体资格，但在实际运作中仍然缺乏应有的自主权。 （三）条块分割严重。事业单位的主管部门所有化割裂了事业
7、单位的整体性，主要表现为：数量过多、规模偏小，部门所有、重复设置，服务水平不高、社会化程度偏低，结构布局与经济社会发展需要不协调、总体资源丰富与个体资源不足并存。严重的条块分割给事业单位的资源整合和布局优化造成了巨大的障碍。 （四）监管缺失明显。事业单位一般由主管部门实行监管，这种 “ 管事业 ” 与 “ 办事业 ” 角色的重叠，使监管很难到位，从而导致许多事业单位长期游离于有效的监管之外。监管缺失导致许多事业单位没有履行应尽的社会职责，特别是一些出于公益目的而举办的事业单位，长期没有发挥出应有的公益作用；还有一些事业单位利用自己亦政亦企、非政非企的 “ 有利 ” 条件，从事各种营利性活动，扰
8、乱了正常的经济和社会秩序，等等。 （五）改革意识淡薄。由于计划经济的影响，许多事业单位长期以来按照行政机关的模式运作，官僚主义严重，层级观念突 出， “ 等 ” 、 “ 靠 ” 、“ 要 ” 的意识浓厚，对社会需求的变化反应迟钝，主动改革创新的精神不足。相当一部分事业单位的干部职工甚至抵制改革，成为推进改革的阻力。 三、关于分类推进事业单位改革的思路 分类推进事业单位改革的关键在于如何把中央精神与各地实际有机地结合起来，抓住重点、带动全面，局部突破、整体推进。从事业单位当前存在的主要问题来看，分类推进事业单位改革必须着力抓好五个方面的工作： （一）严格执行分类标准，突出事业单位公益属性 事业单
9、位分类的标准是 “ 社会功能 ” 。按照这一标 准，现有事业单位可以划分为三大类： 1.承担行政职能的事业单位。即依据法律、行政法规或党中央、国务院文件规定，承担行政决策、行政执行、行政监督等行政职能，主要行使行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等行政职权的事业单位。这类事业单位应转为行政机构或应将所承担的行政职能逐步划归行政机构。今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位。 2.从事生产经营活动的事业单位。即所提供的产品或服务可以由市场配置资源，不承担公益服务职责的事业单位。这类事业单位要逐步转为企业或撤销。今后，不再批准设立从事生产经 营活动的事业单位。 3.从事公益服务的事业单位。即面向
10、社会提供公益服务或者为机关行使职能提供支持保障的事业单位。改革后，只有这类单位继续保留在事业单位序列。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等因素，将从事公益服务的事业单位细分为公益一类和公益二类。公益一类，即承担义务教育、特殊教育、中职教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务的，以及仅为机关行使职能提供支持保障的事业单位。公益二类，即承担学前教育、普通高中教育、高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源 的事业单位。 （二）建立健全法人治理结构，强化事业单位法人主体地位 建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要架构的事业单位法人治理结构，是理论界借鉴
11、公司治理结构的经验提出来的，旨在通过落实法人自主权来激发事业单位的生机和活力。建立健全事业单位法人治理结构需要做好三个方面的工作： 1.建立健全决策监督机构。决策监督机构的主要组织形式是理事会，也可探索董事会、管委会等形式。决策监督机构依照法律法规、国家政策和本单位章程开展工作，负责本单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订 和修订等事项，按照有关规定履行人事管理方面的职责，并监督本单位的运行。 2.明确管理层权责。管理层作为决策监督机构的执行机构，由事业单位行政负责人及其他主要管理人员组成。管理层对决策监督机构负责，按照决策监督机构的决议独立自主履行日常业务管理、财务资产管理和一般工作
12、人员管理等职责，定期向决策监督机构报告工作。 3.制定事业单位章程。事业单位章程是法人治理结构的制度载体和决策监督机构、管理层的运行规则，也是有关部门对事业单位进行监管的重要依据。事业单位章程应当明确决策监督机构和管理层的关系 ，包括决策监督机构的职责、构成、会议制度以及其成员的产生方式和任期，管理层的职责和产生方式等。 （三）积极探索 “ 管办分离 ” ，优化社会事业资源配置 推进管办分离，就是要对政府 “ 管理 ” 和 “ 举办 ” 事业单位这两种职能进行相对分离，这是打破事业单位条块分割、实现社会事业资源优化配置的有力措施。一是要进一步推进政事分开。主管部门要加快转变职能，创新管理方式，
13、减少对事业单位的微观管理和直接管理，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责。二是按照社会需求优化资源配置。根据各地对公益服务的客观 需求，着力推进事业单位跨区域、跨层级甚至是跨行业的综合设置，适度削减事业单位数量，调整其结构布局，不断提高社会资源的配置效益。三是鼓励社会力量兴办公益事业。完善相关政策，放宽准入领域，推进公平准入，鼓励社会力量依法进入公益事业领域。 （四）切实加强制度建设，不断完善事业单位监管体系 分类推进事业单位改革，必须坚持以人为本，把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点。为此，必须通过完善监管体系来强化对事业单位的监管，确保其公益属性的实现。一
14、是要建立事业单位绩效考评制度，考评结果 作为确定预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。二是要加强行业管理部门和登记管理机关对事业单位遵守法律法规和履行章程情况的监督。三是要加强审计监督和舆论监督，面向社会提供公益服务的事业单位必须建立信息披露制度，重要事项和年度报告要向社会公开，涉及人民群众切身利益的重大公益服务事项要进行社会公示和听证。 （五）持续加强宣传引导，努力营造有利的改革氛围 分类推进事业单位改革有赖于社会的理解和支持，尤其是事业单位广大干部职工的理解和支持。这就要求各级各部门必须通过各种形式来广泛宣传改革的政策措 施和工作部署，剖明利害得失，把人民群众特别是改革对象的思想认识统一到中央的部署上来，努力营造有利于推进改革的社会氛围，最大限度地减少改革推进的阻力。 参考文献： 十三大报告 .沿着有中国特色的社会主义道路前进 . 十六大报告 .全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面 . 十七大报告 .高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗 . 十八大报告 .坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗 . 成思危 .中国事业单位改 革 .民主与建设出版社， 2000. 宋德福 .中国政府管理与改革 .中国法制出版社， 2001. 赵立波 .事业单位改革：十年回顾与展望 .学习时报， 2012-7-23.
