1、利用债券为职业教育融资的思考 【摘要】目前我国职业教育发展过程中利用债券融资的规模较小，本文在职业教育经费来源多元化的趋势下考察了国内外教育债券的相关理论与实践，分析了在鼓励职业教育利用金融手段与资本市场融资的政策导向下，进一步提高政府债券融资对职业教育发展的支持作用，扩大职业教育从政策性银行发行金融债券中的受益面，并发挥中小企业私募债券为职业院校及职业教育集团融资的作用。 下载 【关键词】债券 融资 准公共产品 职业教育 一、职业教育利用债券融资的现状 债券是一种直接融资工具，债券市场更是是金融市场 的一个重要基石，债券市场为政府、金融机构、工商企业等机构提供筹措资金的便利渠道，更为社会投资
2、者提供低风险的投资工具。从我国 2014 年债券发行情况来看，公司信用类债券发行增长最为突出，同比增加 38.9%，增长助力直接融资创下历史新高，企业债券融资成本显著降低。 1 近年来职业教育利用债券融资的规模相对较小，主要是依托政府债券融资，从债券资金的用途看，主要用于基础设施建设。 2012 年广东省自主发行地方政府债券 86亿，其中有 10亿用于省级职业技术教育示范基地建设，还有财政部代理地方政府发债，资金转贷地 方政府，再拨付给职业院校使用，如 2009 年福建省从债券资金中安排 1 亿元支持县级职教中心主体学校学生宿舍建设， 2010年云南省从 75亿债券资金中安排了 5.31亿元债
3、券资金用于改善中等职业教育学校的办学条件，购置相应的教育实训设备，支持中等职业教育发展， 2012 年，海南省也专门从国债资金中拿出 1000 万元用于高等职业教育。 2014 年，国家出台了关于现代职业教育的两个文件，国务院关于加快发展现代职业教育的决定与现代职业教育体系建设规划（ 2014 2020年），明确了我国职业教育的中长期发展战略 与目标，其中指出引导普通本科高等院校向职业教育转型，在专业硕士已获得学生与市场的广泛认同的情况下，逐渐构建与调整的职业教育体系。文件中还指出中央财政的财政转移支付责任与地方政府对当地职业教育体系结构调整与财政投入的责任，也指出社会资本投入职业教育的相关财
4、税优惠政策，以及鼓励发展实习实训设备融资租赁业务，支持营利性职业教育机构通过金融手段和资本市场融资。职业教育多元化经费来源的趋势一目了然，其中以利用金融手段和资本市场融资的经费来源最为缺失，除地方政府以外的其他责任主体未能直接利用债券市场为职业教育融资，在鼓 励职业教育利用金融手段与资本市场融资的政策导向下，需要进一步发挥利用债券为职业教育融资的作用。 二、教育债券相关研究概述 （一）国外教育债券融资的情况 发行债券为教育筹资在发达国家已屡见不鲜，其中又以美国最早以及大规模地利用债券为教育融资。教育大词典解释： “ 学校债券，加拿大和美国的某些地区的学校向学生的父母和其他人士筹集贷款来资助学校
5、基本建设费用的债券。在美国此项债券由校务委员会或地方选举人核准发行。 ”（孟钟剑， 2008），主要有：（ 1）地方政府发行的市政债券通常涵盖教育项 目，其一般责任债券（ General Obligation Bonds， GOs）可为其管辖的学区筹资。（ 2）地方政府收入债券为政府拥有的公用事业和准公用事业如专科学校与大学等融资，其收益通常包括宿舍费、学费等，有时也包含了大学院校里一般性资产的筹措，此类债券通常被称为大学债券（ College and University Revenue Bonds）。（ 3）如加州教育设施管理局这样的机构为当地的高校发行债券（ Pooled College
6、， University Bonds），此类债券评级视乎资产业务的收入有高有 低（ Webster， Keeley， 2014）。（ 4）高等学校或高校系统自行发行债券，如 Nevada University and Community College System lease revenues bonds，此类债券有资产抵押，保险保障，租赁收入来自于联邦政府在高校内设立研究机构而租用校内建筑与设施，通常信用评级较高（ Business Wire， 2013）。美国的教育债券有普通债券与免税债券之分，高等教育债券资金主要用于资金周转、偿还当前的其他债务或用于学校大型项目的建设，债券期限通常较长
7、， 有 20 30 年的中长期债券与长期债券，甚至有至今被人津津乐道的耶鲁大学于 1996 年发行的为期 100 年的跨世纪债券（石钧， 2009）。发达而完善的金融市场是美国的教育机构得以利用债券融资的基础，其债券评级机构如 FitchRating已有多年的国内及国际公共财政金融的服务经验，能够对政府、教育机构乃至于非营利性机构发行免税债券进行有效的信用评级以及跟踪评级。 英国高校也有举债融资的举措，兰卡斯特大学曾在 1995年为建设体育中心发行了债券，而著名的公立大学剑桥大学在 2012 年才开始发行债券，发行了价值 3.5 亿英镑的 40 年期债券，为新成立的干细胞研究实验室和研究生宿舍
8、提供资金，剑桥债券一发行立刻获得了市场的高度认可，国际评级公司穆迪也给出了 3A 评级。澳洲的两所历史最为悠久的高校墨尔本大学和悉尼大学是在 2014 年才开始进入资本市场，前者通过 7 年期债券募得 2.5亿澳元，后者通过出售 4.75%收益的类似债券募得 2 亿澳元。 （二）我国教育债券融资的理论与实践 长期以来，我国教育发展主要依靠财政经费，在进行分税制改革后，西部地区地方政府的教育经费尤其是基础建设投资不足，在中央财政与地方财政的承受范 围之内发行专项教育债券可以缓解经费不足之难题（谢胜强，2003）。在公共财政框架下，教育被视为具有外溢性的公共产品或准公共产品，是社会的人力资本投资，
9、有代际效应，发行教育债券更符合公共财政下谁受益谁负担的原则与公共产品时期收益原则。教育债券在市场中也符合投资者的社会价值趋向。省级政府应为教育债券的发行主体，在发行的结构、规模、期限等方面，应顾及地方教育的结构与 “ 教育成功 ” 的周期，各地政府应根据本地的具体情况，优化教育债券资金在义务教育、职业教育、高等教育中所占的比例，其中用于九年义务教育阶段和初中等职业教育 阶段的教育债券应设为长期债券，还款年限应为 10 20 年。而用于高等教育及高等职业教育的教育债券，期限则可以稍短一些，一般在 10 年内为宜（程立军， 2011）。 随着高校经费来源结构的变化与资本市场的发展，高等教育债券被许
10、多学者认为是高校融资的新选择。高校经费的主要来源 财政性高等教育经费总体而言不足，不同地区不同类型的高校的拨款差别巨大，某种程度上制约了部分地方高校的发展，而其他的经费来源如银行贷款、学费收入在促进了我国高等教育发展的同时也出现一些弊端（刘新荣，罗毅， 2010）。高校利用债券融资的尝试 主要在政府债券，由中央政府发行国债再进行分配，分配过程中产生的显性与隐性的交易成本较高，若高校可以直接发行债券，此两类债券的产品差异性及对投资的要求都有区别： 由有实力的高校或高校联盟自主发债的主要节点被认为是如何对高校进行信用评级，以及债券市场对高校的信息披露与相关税收优惠政策等要求，这会促使高校与政府、市
11、场的关系进行调整，对高校的治理能力尤其是专业理财能力是较大的挑战，进而自主发行债券的利率、期限结构、资金用途等方面的制度构建才可以与高校的发展需求相符。通过债券融资必须考量风险及其控制，杨继瑞 ，孟显芮认为发行高等教育债券所面临的风险是债券发行、流通、及偿还等一系列过程中，因为诸多不确定性因素而产生的债券实际收益率降低或债权无法偿还等方面的问题，主要有系统风险如政策风险、购买力风险、利率风险和汇率风险，以及非系统风险如信用风险、流动性风险和财务风险，通过构建风险控制模型，其结果显示在系统性风险中，利率风险、政策风险的重要度最高，而在非系统性风险中，信用风险、财务风险的重要度最高。另外，国家开发
12、银行已涉足国家助学贷款并以支持创业、就业等方式保障助学贷款业务，尚未在政策性金融债券融资上开展与发展教育基 础建设的相关项目。 综上所述，由于教育产品的混合属性，不同层次的教育与政府、市场的关系有所区别，通过政府债券融资的理论与实践都较为完善，而在高等教育（目前包括了高等职业教育与专业硕士的培养）阶段，利用债券融资有了更多的可能性也存在许多问题，在职业教育进行调整与改革的过程中就需要考虑与市场接轨，无论是人力资源市场还是资本（债券）市场。 三、利用债券为职业教育融资的思考 职业教育经费来源多元，政府、学校、企业、行业、个人通过财政拨款、自筹经费、校企合作、捐赠与缴纳学费等方式投入职业 教育。职
13、业教育的发展面临着开放合作、因地制宜以及国际化的机遇与挑战，从资金需求来看，主要是基础设施建设、学生资助以及培养培训经费，着力于职业教育服务产业转型与升级、教育公平以及人力资本投资和人力资源开发。职业教育混合产品的属性，其不同的举办与承办主体如政府、学校、职业教育集团等资金需求方在进入债券市场筹资时，部分可以享受政策优惠如财政贴息、补贴或担保乃至于利率优惠、税收减免，可在发行主体的信用基础之上对投资者增加一定的吸引力。 （一）提高政府债券融资对职业教育发展的支持力度 职业教育有作 为地方性公共产品，促进当地的社会发展的作用，通过地方政府债券融资为职业教育的发展提供资金支持符合地方政府的支出公平
14、与效率原则，债券市场也能够及时暴露和释放地方政府债务风险，直接或间接对职业教育的良性发展也形成一定的约束力。因此，根据地方的实际，在当地职业教育发展的不同阶段，适度提高政府债券融资对职业教育发展的支持力度，以政府投入带动职业教育形成良性发展的状态。 （二）扩大职业教育从政策性银行发行金融债券中的受益面 如前文所述，我国国家开发银行已经开展国家助学贷款业务，可视为高等职业教育的 学生已经部分从政策性银行通过发行金融债券融资中收益。政策性银行一般服务于那些对国民经济发展、社会稳定具有重要意义，且投资规模大、周期长、经济效益低、资金回收慢的项目领域，如农业开发、重要基础设施建设、进出口贸易、中小企业
15、、经济技术开发等领域。在发展农村职业教育与职业教育的国际化过程中，若产生符合国家政策又在政策性银行项目领域之内的项目，政策性银行丰富的金融债券发行经验以及项目贷款管理经验能让职业教育扩大在金融债券的受益范围。政策性银行具有依托国家信用的优势，项目贷款管理有较强的约束力，也便于接受政策性的财政 贴息、补贴、担保等，有利用职业教育在发展过程中保持与政府和市场的合理的关系。 （三）发挥公司（企业）债券 中小企业私募债券为职业院校及职业教育集团融资的作用 作为一种创新的金融工具，中小企业私募债券在 2012年才开始在上海证券交易所与深圳证券交易所试点发行，中小企业私募债券为未上市中小微型企业以非公开方
16、式发行的公司债券，要求发行利率不得超过同期银行贷款基准利率的 3 倍，并且期限在一年（含）以上。中小企业私募债券采取备案制发行，交易所在接受备案材料的 10 个工作日内完成备案，在上海证券交易所 固定收益综合平台与深圳证券交易所综合协议交易平台交易。中小企业私募债券简化了发行流程，不受企业净资产规模的限制，融资规模相对较小，发行周期灵活，对发行的营利要求也较低，因此吸引了民间资本的参与。 2014年 5月，融资规模仅为 200万元的 “ 秦岭文化产业项目建设债券 ” 登陆私募债券市场，此举可为同样具有一定产业性质的职业教育吸引社会资本以及把职业教育与金融对接提供积极的借鉴意义。对于民办职业院校
17、与教育集团而言，中小企业私募债券在股权融资与银行信贷之外增加了新的融资方式，对于公办的职业院校与公私合糅的职业教育集团而言 ，在职业教育集团内部化的市场内形成符合利用中小企业债券融资的实际经营的内核，借助金融纽带促进职业教育集团多元主体之间的战略合作。由于职业教育可以对社会产生正向的外部性影响，的无论是何种性质的职业院校或职业教育集团，都有可能提供带公益性质的职业教育，因而也会受到利率与税收方面的政策影响，起到以财税政策与货币政策引导资本进入职业教育的机制的积极作用。因此，在职业院校或职业教育集团在发展到一定阶段适时与资本市场接轨，并加强担保增信、信息披露等风险控制机制。 注释 1去年我国人民
18、币债券共发行 11 万亿元 .网易新闻 .http： /n 参考文献 宋立 .地方公共机构债券融资制度的国际比较及启示 J.经济社会比较 .2005（ 3） . Fitch Rat 杨继瑞，孟显芮 .发行高等教育债券：若干思考与对策 J.高等教育研究 .2011（ 12） . 杨波 .论我国高等教育债券融资制度的改革 J.江汉大学学报（社会科学版） .2008（ 3） . 约瑟夫 .E.斯蒂格利茨 .公共部门经济学 M.北京：中国人民大学出版社，2005. 中国证券业协会 .证券市场基础知识 M.北京 ：中国金融出版社， 2012. 周沅帆 .中小企业私募债券 中国式高收益债券 M.北京：中信出版社， 2013. 作者简介：彭静（ 1983-），女，华南师范大学 2007 届硕士，广州市财经职业学校金融事务专业教师，主要研究方向：教育经济学，公共财政与教育财政。
