1、利用非财政性国有资金举办的高等学校决策机制研究 摘 要 在经济全球化、高等教育大众化以及经济、社会持续快速发展的形势下，民办高校出现了前所未有的发展机遇，也带来了严峻挑战，同时，利用非财政性国有资金举办的高等学校也应运而生。我国民办高校，大多照搬照抄公办高校的决策机制、管理体制、教学管理机构，决策机制不健全，投资者决策权重过高，很难科学决策，内部管理制度相对混乱。本文提出，利用非财政性国有资金举办的高等学校应依法建立、健全基于董事会体制下的决策机制，严格执行校长负责制下的专家治校，才是科学发展之正道，才能办出特色、办出水平，为中国梦添砖加瓦。 下 载 关键词 非财政性国有资金；高等学校；决策机
2、制 doi： 10.3969/j.i 中图分类号 G649.2； D922.16 文献标识码 A 文章编号 1673-0194（ 2015） 24-0-02 改革开放 30 多年来，我国民办高等教育从无到有、从弱到强，特别是民办教育促进法及其实施条例颁布以来，民办高校规模不断扩大，办学类型逐渐丰富，办学层次逐步提高。截至 2014 年底，全国共有民办高校728 所（含独立学院 283 所），比上年增加 10 所；招生 172.96 万人，比上年增加 12.77 万人；在校生 587.15 万人，比上年增加 29.63 万人，其中，硕士研究生在校生 408 人，本科在校生 374.83 万人，高
3、职（专科）在校生212.28 万人；另有自考助学班学生、预科生、进修及培训学生 31.73 万人。民办的其他高等教育机构 799所，各类注册学生 88.30万人。民办高校已成为中国高等教育事业的重要组成部分。 随着高等教育国际化、大众化和普及化，大众对高等教育的多元化需求越来越强烈，民办高校也从初期的规模扩张阶段步入内涵建设和质量提升阶段，特别是国家中长期教育改革和发展规划纲要（ 2010-2020 年）的颁布，标志着我国民办高等教育发展迎来又一个春天。纲要提出，要支持民办学校创新体制机制和育人模式，提高质量，办出特色。民办高校创新发展有了一个良好的外部环境，然而民办高校内部管理方面存在的问题
4、却成为其特色发展之路上的障碍。因此，如何改革管理模式、创新体制机制、提升管理水平和层次，是民办高校在第二轮发展中面临的一项重大而现实的课题。 1 利用非财政性国有资金举办的高等学校的法律类型 民办教育促进法第 2条规定： “ 国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费， 面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。 ” 民办教育促进法实施条例第 2 条规定： “ 国家机构以外的社会组织或者个人可利用非国家财政性经费举办各级各类民办学校；但是，不得举办实施军事、警察、政治等特殊性质教育的民办学校。 ”“ 民办教育促进法和本条例所称国家财政性经费，是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库
5、或者财政专户的财政性资金。 ” 由此可知，根据民办教育促进法民办教育促进法实施条例的规定，利用非财政性国有资金举办的高等学校属于民办学校。 2 利用非财政性国有资金举办 的高等学校决策机制的法律规定 利用非财政性国有资金举办的高等学校决策机制的法律规定，主要是以下法条。 高等教育法第 6 条第 2 款： “ 国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展。 ” 第 11 条 “ 高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。 ” 第 27 条 “ 申请设立高等学校的，应当向审批机关提交下列材料：（一）申办报告；（二）可行性论
6、证材料；（三）章程；（四）审批机关依照本法规定要求提供的其他材料。 ” 第 28 条 “ 高等学校的章程应当规定以下事项：（一）学校名称、校址；（二）办学宗旨；（三）办学规模；（四）学科门类的设置；（五）教育形式；（六）内部管理体制；（七）经费来源、财产和财务制度；（八）举办者与学校之间的权利、义务；（九）章程修改程序；（十）其他必须由章程规定的事项。 ” 第 37 条 “ 高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配。 ” 第 38 条 “ 高等学校对举办者提
7、供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自 主管理和使用。 ”“ 高等学校不得将用于教学和科学研究活动的财产挪作他用。 ” 第39 条第 2 款 “ 社会力量举办的高等学校的内部管理体制按照国家有关社会力量办学的规定确定。 ” 第 41 条第 1 款 “ 高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使下列职权：（一）拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；（二）组织教学活动、科学研究和思想品德教育；（三）拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长入选，任免内部组织机构的负责人；（四）聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者 处分；（
8、五）拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益。（六）章程规定的其他职权。 ” 民办教育促进法第 9 条： “ 举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格。 ”“ 举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。 ”“ 民办学校应当具备法人条件。 ” 第 19 条 “ 民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。 ” 第 20 条 “ 学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。 ”“ 学校理事会或者董事会由 五人以上组成，设理事长或者董事长一人。理事长、理事或者董事长、
9、董事名单报审批机关备案。 ” 第 21 条 “ 学校理事会或者董事会行使下列职权：（一）聘任和解聘校长；（二）修改学校章程和制定学校的规章制度；（三）制定发展规划，批准年度工作计划；（四）筹集办学经费，审核预算、决算；（五）决定教职工的编制定额和工资标准；（六）决定学校的分立、合并、终止；（七）决定其他重大事项。 ”“ 其他形式决策机构的职权参照本条规定执行。 ” 第 22 条 “ 民办学校的法定代表人由理事长、董事长或者校长担任。 ” 民办教育促进法实施条例第 19 条： “ 民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的负责人应当品行良好，具有政治权利和完全民事行为能力。 ”“ 国家机关工作
10、人员不得担任民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的成员。 ” 第 20 条 “ 民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构，每年至少召开一次会议。经 1/3以上组成人员提议，可召开理事会、董事会或者其他形式决策机构临时会议。 ”“ 民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构讨论下列重大事项，应当经 2/3以上组成人员同意方可通过：（一）聘任、解聘校长；（二）修改学校章程；（三）制定发展规划；（四）审核 预算、决算；（五）决定学校的分立、合并、终止；（六）学校章程规定的其他重大事项。 ”“ 民办学校修改章程应当报审批机关备案，由审批机关向社会公告。 ” 第 46 条“ 民办学校应当在确
11、定出资人取得回报比例前，向社会公布与其办学水平和教育质量有关的材料和财务状况。 ”“ 民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构应当根据本条例第四十四条、第四十五条的规定作出出资人取得回报比例的决定。民办学校应当自该决定作出之日起 15 日内，将该决定和向社会公布的与其办学水平和教育质量有关的材料、财务状况报审批机关备案。 ” 教育部民 办高等学校办学管理若干规定第 25 条： “ 建立对民办高校的督导制度。 ” 第 26 条 “ 督导专员行使下列职权：（一）监督学校贯彻执行有关法律、法规、政策的情况；（二）监督、引导学校的办学方向、办学行为和办学质量；（三）参加学校发展规划、人事安排、财产
12、财务管理、基本建设、招生、收退费等重大事项的研究讨论；（四）向委派机构报告学校办学情况，提出意见建议；（五）有关党政部门规定的其他职责。 ” 3 利用非财政性国有资金举办的高等学校的决策机制 3.1 明确董事会与校长的职责和关系 我国民办高校的 内部管理体制呈多样化，大致有以下几种类型：董事会（理事会）领导下的校长负责制、董事会（理事会）指导下的校长负责制、校长负责制、主办单位领导下的校长负责制、教育集团统筹下的校长负责制、董职工代表大会民主基础上的校长负责制、校长主持下的校务委员会制等，但按照民办教育促进法及其相关规定，民办高校的内部管理体制正朝着董事会（理事会）领导下的校长负责制转变。但往
13、往董事长掌握学校大多数权利。为克服此项弊端，本文从以下方面提出健全董事会制度的建议。 首先，董事会成员的结构应多样化。建议我国民办高校的董事会由 6 方面人员构成。 学校的投资者，负责学校资金的供应和监督教育经费的使用； 校长，具体执行董事会决议，并任命学生部、财务部、人事部等各个部门的领导； 党组织负责人，贯彻党的方针，把握正确教学方向； 教职工代表，维护教职工利益，反映教职工意见； 社会专业人士，提供社会发展动态，为学校的改革和发展提供意见； 家长或社区代表，维护家长、社区与董事会的联系。 其次，明确董事会和校长之间的职责，建立相互约束的制衡机构。董事会与校长其实是一种决策与执行的关系。董
14、事会机制中最容易出现问题就是权利过于集中，要建立民 主的决策制度，就必须明确股东、董事和校长等其他利益人之间的关系，强化激励约束机制。第一，确保董事会和校长能够合理分工，既不能让董事会过多干预校长工作，插手学校事物，又不能让校长权利过大，董事会拥有重大决策权利。第二，为强化激励约束机制，民办高校校长既可拥有经营控制权，还可持部分股份。 校长还可成立教学委员会、学术委员会等各种机构帮助学校更好运转。而董事会成员应实行任期制，在定期内更换一批董事会成员，防止家族成员长期把持学校重要权利，克服某些人对学校的影响过大等不良影响。 3.2 加大政策 监督和宏观调控的力度，设立专门负责学术的教授委员会 我
15、国民办高校起步较晚，且在公办教育强势背景下进入教育服务市场的，在竞争中相对处于弱势，在起步阶段都很强调提高质量和办出特色。一些财力较强和名声较大的民办高校规模不断扩大，有的民办高校在校人数己超过两万人。日趋激烈的竞争有利于促进民办高校提高质量和效益，但也加剧了学校的两极分化，许多民办高校经费投入不足，师资参差不齐，严重老化，教学质量一般，缺乏特色。 不少民办高校在竞争中采取不规范或违规的手段，如乱发广告、乱招生、乱收费、产权关系不清、 “ 家族式 ” 管理、经营不透明、校务不公开、财务管理混乱、资金 “ 体外循环 ” 等，这些问题已严重地影响了民办高校的社会信誉。同等法律地位的实现，需要政府和
16、民办高校举办者双方的共同努力。如教师的业务培训、职务聘任等权利的实现。政府只能提供必要支持，但不能越俎代庖。要改变社会上对民办高校的偏见，除了观念的转变和切实落实民办高校促进法的有关规定外，民办学校也要按照民办高校促进法来规范自身的办学行为，努力提高办学质量，纠正不规范的办学行为。 4 结 语 依据我国相关法律法规的规定，董事会领导下的 校长负责制 董事会决策、校长执行，是利用非财政性国有资金举办的高等学校内部管理体制最为重要的核心制度，是保证民办高校决策与管理优质高效运转的首要条件。以校长为代表的民办高校执行机构，是民办高校的 “ 办学者 ” ，校长的办学理念和责任感会对学校办学质量及社会效应产生直接的影响。按有关法律规定，校长由董事会聘任，受董事会委托管理学校，负责学校的教育教学和行政管理工作，同时其解聘也由董事会决定。 主要参考文献 马晓明，刘昱杉 .健全民办高校内部管理机制的探索 J.中外企业家，2014（ 18） . 支娜娜 .民办高校内部管理体制 J.科技致富向导， 2009（ 18） . 段丽华，白海雄 .创新民办高校内部管理体制路径研究 J.宁波大学学报：教育科学版， 2012（ 3） .
