1、土地财政对失地农民的负面影响研究 摘 要：文章通过梳理土地财政的概念及本质，剖析土地财政形成的原因，进而深入分析土地财政对失地农民造成的负面影响，最后提出解决土地财政下失地农民问题的对策。 下载 关键词：土地财政；失地农民；负面影响 近年来，土地财政造成的社会经济问题越演越烈，其中许多恶性事件都发生在农村的征地拆迁过程中。农民作为中国最重要的社会群体，其切身利益关系到整个国家的经济发展与社会稳定，如何解决土地财政对失地农民的生存和发展造成的负面影响，值得探讨和深思。 一、土地财政的概念及其本质 土地财政是指政府依靠土地而获得的收入，具体包括政府的关于土地和房产的各种税收和政府出让土地使用权而得
2、到的土地出让金。从表面上看，土地财政是地方政府以土地换取收入的过程，但是究其本质，是地方政府通过向企业租赁土地而取得的土 地出让金，也就是地租。对于地方政府而言，在任政府通过土地出让获得了财政收入，预收了未来的公共财政收入，财政问题得到解决，但能够出让的土地资源总是有限的，继任政府无地可卖，将陷入更加艰难的境地。因此，无论对于企业、个人还是对于地方政府而言，土地财政的本质都是对于未来收益的一种提前透支，不符合可持续发展的理念，是谋取眼前利益， “ 寅吃卯粮，竭泽而渔 ” 的做法。 二、土地财政形成的原因分析 土地的扩张和征占增加了地方政府的收入来源，这是地方政府大兴土地财政的驱动力，而制度性原
3、因是土地财政形成的根本 原因。 （一）分税制下中央与地方财权与事权不匹配 1994 年分税制后，财权是逐步向中央政府集中，而事权却是逐级向地方政府下移。地方政府财政收入的降低，承担额地方事务却在增加，导致财力严重不足。此外，分税制改革还具有不彻底性。中央和地方政府之间的分税制框架只分到省一级，导致省以下地方政府财政收入对于地方事务而言根本难以为继。地方政府为了获得与其事权相匹配的财力再次将目光转向土地征用这一快速聚财的手段，久而久之，地方政府便陷入了依靠土地出让获得财政收入的恶性循环。 （二）城市化进程 下地方政府利益驱动 在城市化进程下，地方政府将土地资本化，使土地成为整合资源、迅速盈利、招
4、商引资的土地资本。伴随着城市面积的扩大、知名企业的增多以及城镇人口的增加，地方的经济增长才会越迅速，地方领导的功绩越大，其政治晋升也越快。正是地方政府的土地储备使得他们对土地这种稀缺资源拥有垄断经营权。地方政府既可以抬高土地价格获得高额的土地出让回报，也可以通过低价以及无偿出让等优惠政策来迅速招商引资，加速城市化速度，而且可以间接地增加财政收入和提升政府政绩。 （三）现有土地制度存在缺陷 我国现有土地制度存在的缺陷也是土地财政得以实现的原因之一。现行的土地管理法决定了地方政府为国有土地事实上的所有者，代表国家行使土地审批权，土地收益全部划归地方财政，这就赋予了地方政府通过控制土地资源来实现自身
5、经济目标的权力。这种权力在 2007 年土地储备管理制度颁布后进一步加剧，地方政府集管理者、运营者、裁判员角色于一身，先以低价征收并储备大量土地，价高时卖出，从对土地的招标、拍卖、挂牌转让的过程中获取巨大的收益。 （四）缺乏专业的土地管理机构 土地使用权的出让过程中，存在土地权益 没有保障、土地征用补偿标准偏低、土地流转机制不健全等问题，这些问题与矛盾直接或间接地在农民、地方政府和企业之间产生，需要由专业的土地管理机构进行仲裁和解决。而当前，遇到土地纠纷，农民不知该如何解决，找谁解决，导致钉子户现象剧增，农民与拆迁办的矛盾升级，甚至发生流血冲突。另外，地方政府缺乏合理运用土地出让金的前瞻性，造
6、成土地出让金使用的不合理，这一问题也需要由专业的土地管理机构来解决。 三、土地财政给农民造成的负面影响分析 土地财政增加了地方政府财政收入，致使大量资源集中在城市，而农民作为 弱势群体，不但丧失了土地作为生存保障，也很难分享城市化的成果，成为土地财政的最大受害者。 （一）失地农民成为土地收益分配中的利益受损者 土地财政涉及到的利益主体是地方政府、企业和农民，而在我国当下的土地流转制度下，这三个主体的收益分配却被严重地扭曲了。在土地收益分配中，最大受益者是地方政府，其次是企业，而作为弱势群体的农民，成为土地收益分配中名副其实的利益受损者。在土地征用过程中，农民没有话语权，不能与企业与政府谈判，只
7、能任由政府将土地所有权划走，而被动地得少量的征地补偿，同时失去所拥有 的土地未来可能带来的全部可观收益，这些利益被地方政府和企业分享了。 （二）在城市化进程中，失地农民难以真正融入城市生活 为了换取建设用地，地方政府扩大土地财政，让失去宅基地农民住进居民小区中，却不管农民是否愿意 “ 上楼 ” ， “ 上楼 ” 后以什么为生，造成暴力拆迁和形式上的民意拆迁和建楼。在土地被征收后，没有集中安置的失地农民更加难以城市化，低价征收土地形成城市化初次分配的剪刀差，造成大量被征地农民被排斥在城市化的门槛之外，地方政府从农村征收的土地大部分用于房地产开发，并抬高地价，进而推高房价。农 民从地方政府受中低价
8、拿到的征地补偿款，加上以他们在城市微薄的收入，对于城市节节攀升的高昂房价来说，根本是杯水车薪。在城市，没有房子，就没有家，没有户口，没有归属感，背后还牵扯到一系列问题，这就使得失地农民不能真正融入城市。 （三）农民失去天然的生存保障，因征地而致贫 在农民心中，土地是其农民赖以生存的基础，是生活的 “ 最后一道防线 ” ，有土地就不愁生活不下去。土地被征用后，农民虽然能够得到一笔补偿款，但却失去了天然的生存保障，从长远来看，征地补偿款根本无法满足农民的远期花销。大部分被迫离开第 一产业的农民进入城市谋生，他们中大多数人干着城市中最脏最累的活，成为城市中收入最低的群体 农民工。总的来说，失去土地的
9、农民，生活水平并没有提高，反而下降了。据国家统计局抽样调查，失地的农民有 46%生活下降。这就是说，全国有2000 多万农民因失地而致贫。大批农民失地、失业、生活水平下降，已成为当前农村最尖锐的社会问题之一，已严重影响到社会的安定和谐。 （四）失地农民心理问题严重，甚至引发犯罪 受到自身文化素质普遍比较低的限制，农民拿到征地补偿款后，挥霍浪费，甚至吃喝嫖赌，导致当地黄、赌、毒等 治安问题突出。征地补偿款的发放也引发一些家庭赡养纠纷和虐待、遗弃老人的问题。城市的生活水平、生活方式、生活节奏都与农村地区有较大的差别，失地农民进入城市生活后，要面临传统农民狭隘的思维与日新月异的城市发展速度存在隔阂。
10、不少失地农民进城后，宁愿赋闲在家也不愿到外面工作，被专家称为心理性失业。农民进入如城市生活，却不能从心理上真正融入城市，带着怀旧心理和对城市及对城市人的不满，往往容易走上极端，甚至以身试法，这也是近年来农民犯罪率不断攀升的原因之一。 四、解决土地财政下失地农民问题的对策 （ 一）解决地方政府财权与事权不匹配问题 应当在合理设定政府层级的基础上划分各级政府的事权和财权，建立与各级政府事权相适应的财政体制，加大中央和省级政府的直接支出责任，合理划分中央与地方政府的支出比例。一方面，深化财政税收体制改革，赋予地方政府一定范围，一定幅度的税收立法权和调整权，赋予地方政府必要的财政权力。另一方面，将基本
11、公共服务的支出责任适当上移，减轻省级以下基层政府的公共支出责任，减轻地方政府的财政压力。 （二）分离土地管理权与经营权，保障失地农民权益 要从根本上解决土地财 政引发的问题，关键在于将土地管理权与经营权分离。出让土地的巨大收益导致地方政府无法专注于对土地的监督与管理，地方政府既管理土地，又经营土地是一种职能错位和越位，因此必须将土地管理权与经营权分离，地方政府只负责调控和监管，不涉足土地经营。应该另行设立土地经营机构，通过市场化的经营方式，确保国有土地保值增值。只有将土地管理权与经营权分离，才能够打破政府对土地的垄断，减轻地方政府对土地财政的依赖，避免在土地征用过程中，地方政府与企业勾结，使农
12、村集体用地得到平等的保护，农民能够公平、平等地分享土地流转的收益。 （三）建立多元的失地农民社会保障机制 针对失地农民的社会保障问题，政府已经采取了许多积极措施，但目前仍存在补偿标准过低、采取单一货币补偿方式、对农民未来保障考虑不周全等问题。要想真正解决土地财政带来的农民问题，就必须建立多元的失地农民社会保障机制，包括：由地方政府强制性划拨一部分土地补偿金，采用一次性缴费的完全积累模式，解决失地农民养老问题和医疗问题；其次，对失地农民开展就业培训，提升农民自身素质和技能，帮助他们顺利就业；最后，还应当建立失地农民最低生活保障制度，为失地农民提供兜底性的最低生 活保障。 （四）对失地农民进行适度
13、心理干预 在由农民转化为市民的过程中，失地农民的心理状况十分复杂，包括对未来生活的担忧、重建社交网络的困难、对自身未来的不确定预期等。因此，对失地农民进行的心理干预十分必要。首先，对失地农民开展 “ 离农教育 ” ，帮助他们摆脱失去土地带来的茫然、失落感和自卑感；其次，帮助他们学习市场经济观念、法制观念、学习观念等，使他们与市民的价值观和思想观念相合拍，并尽快融入市民当中；最后，强化失地农民的自我发展意识，在他们当中树典型，宣传先进事迹，让他们充分发挥自身的主观 能动性，城市中实现自身的价值。 参考文献： 朱秋霞 .中国土地财政制度改革研究 M.上海：立信会计出版社， 2007：32-34. 陈国富，卿志琼 .财政幻觉下的中国土地财政 一个法经济学视角 .南开学报（哲学社会科学版）， 2009（ 1）： 69-78. 黄爱东 .分税制改革引发的土地财政与土地城市化之反思 J.湖南行政学院学报， 2011（ 3）： 94-96. 刘金莹 .规模开发下土地征收补偿对农民福利影响的文献综述 J.北京农业， 2012（ 1）： 149-150. 黄小虎 . 土地管理权与经营权应分离 DB/ 作者简介：马云超，女，陕西西安人，西北大学公共经济学专业博士研究生，研究方向：土地管理。
