1、地方政府激励机制的重构与农民工市民化 摘要：从理论上分析了在晋升激励和财政激励机制下，地方政府行为对农民工市民化的影响。同时，基于 2003-2012年的面板数据，通过构建农民工市民化增长率、晋升激励和财政激励指标，采用静态 OLS和动态 GMM的实证分析。研究结果发现：以往的晋升激励机制和财政激励机制不利于农民工市民化，财政激励会强化晋升激励对农民工市民化的阻碍作用，农民工市民化进程还具有自我弱化的趋势。需要通过转变政府官员考核机制，调整中央和地方财权和事权关系，健全地方政府的财力保障制度，改革户籍制度，为农民工市民化提供动力机制。 下载 关键词：地方政府；晋升激励；财政激励；农民工市民化
2、中图分类号： F8127 文献标识码：文章编号： 10037217（ 2017） 04011006 一、引言 2016 年，中国农民工总量达到 2.8171 亿人，占中国总人口的 1/5 。 然而，进城农民工难以在城市 获得与城市居民同等的教育、医疗、社保、住房待遇，尽管已经进城就业却不能成为城市永久市民。 缓解与消除农民工进城却不能获得市民待遇的 “ 半城市化 ” 现象，实 ?F农民工市民化，不仅有利于提高农民工的福利与 人力资本水平，对于开拓国内消费市场，提升总需求，化解产能过剩，实现经济持续增长都具有重要意义。 目前多数学者将 半城市化现象归因于户籍制度。 陈钊（ 2011）认为， 户籍
3、制度导致城市内部 “ 二元社会 ” 的分割在就业市场、居住区及居民心理层面广泛存在。蔡 ?P 等认为，城市户口背后是全面的城市公共福利，城市居民通过影响城市政府政策维护自身利益，阻碍了农民工市民化进程。王桂新等也认为，在农民工市民化的过程中， 城市居民的抵制会阻碍农民工和城市居民的融合。也有学者认为，在“GDP 锦标赛机制 ” 下，公共服务支出不是地方政府优先考虑的目标。 陆成林（ 2014）认为，农民工市民化成本较高，导致地方政府没有激励和财力推行市民化。 分税制改革以来，地方政府不仅存在促进财政收入增长的激励，而且在“ 追求 GDP增长的晋升锦标赛 ” 下，地方政府官员有极大的激励将有限的
4、财政资源集中用于经济建设，而不愿意提高公共福利支出的比例，导致农民工在城市的福利和权利不足。因此，户籍制度改革的关键就在于转变地方政府的行为模式，构建新的地方政府激励机制，使地方政府有激励推动公共服务均等化，加快 农民工市民化进程。 目前，对地方政府激励机制如何影响农民工市民化的研究并不深入，更缺少实证性论文。本文在分析地方政府激励机制与农民工市民化关系的基础上，利用 29 个省市 2003-2012 年的面板数据，通过构建激励机制指标，利用面板数据模型进行检验。 二、原有的地方政府激励机制与农民工市民化进程 1994 年，为了解决 “ 两个比重下降 ” 的问题，中国推行了分税制改革。分税制改
5、革后，中央政府的财权得到了有效保证，但地方政府却面临支出责任广泛而繁重、收入来源却相对不足的困境。如图 1 所示， 1994 年后，中央政府在全国财政总收入中所占比例明显上升，地方政府所占比重显著下降。 在公共支出方面，地方政府不仅需要承担维护社会稳定、促进经济增长的责任，还需要提供教育、医疗、社会保障等基础性、社会性公共产品。由于地方政府在财政总收入中的分享比例降低，而支出责任依然存在，且随着公共服务需求的增加还会不断强化，导致地方政府的财政收入和支出之间的不平衡不断加剧。分税制改革试图通过转移支付弥补地方政府的财力不足与收支缺口，而詹晶的研究得出，在其他条件相同的情况下，经济和财政状况较好
6、的地区获得的转移支付也越 多。 可见，转移支付制度并没有有效地弥补地方政府的财政收支缺口。因此，在分税制改革后，地方政府具有非常大的激励增加财政收入，改善财政状况。与此同时，中央政府在考核地方政府官员的政绩，任免地方干部时，将地方 GDP增长速度作为主要的考核指标，使得地方政府官员面临在任期内推动地方经济高速增长的激励 8， 9。 农民工市民化实质上是要求地方政府为农民工提供与城市户籍居民同等的公共福利待遇，这增加了地方政府的财政支出责任，加重了地方政府的财政压力。同时，公共福利支出属于消费性支出，对地区经济增长的 作用在短期内难以显现。因此，在晋升激励机制和财政激励机制下，地方政府推动农民工
7、市民化的意愿并不高。基于此，下文将提出： 假设 1：面临晋升激励的地方政府官员缺乏推动农民工市民化的动力。 财经理论与实践（双月刊） 2017 年第 5 期 2017 年第 5期（总第 209 期）李英东，刘涛：地方政府激励机制的重构与农民工市民化 财政分权改革以来，地方政府逐步获得了经济决策权与财政自主权，可以将地方政府掌握的经济与财政资源用于促进市场发育与经济增长。用于基础设施、招商引资的生产性支出能够在 短期内促进地方经济增长，而用于社会福利的消费性支出对地区经济增长的作用，需要经过很长时间才能显现出来。在以 GDP增长为主要考核指标的 “ 晋升锦标赛 ” 机制下，地方政府官员为了在任期
8、内实现晋升的目标，需要在短期内促使辖区的经济增长速度高于其他地区。因此，地方政府官员会极力推动本地经济增长，将有限财政资源优先用于促进近期经济增长的基础设施与经济建设支出，大力发展城市经济，吸引资金、技术、劳动力等生产要素在城市中聚集，把自己的 “ 饼 ” 做得比别人更大。此时，农民工不断向城市聚集，增加了对于城市公共福利的需求。但是，为农民 工提供与市民同等的公共服务对经济增长的作用在短期内难以显现，对于提升地方政府官员政绩的作用不大，还会增加政府财政支出。因此，地方政府不愿增加针对农民工的公共福利支出，不少大城市甚至强化户籍门槛，导致农民工市民化进程缓慢。也就是说，晋升激励机制促使官员们极
9、力推动地方经济增长，而推动农民工市民化对 GDP增长的贡献不明显，还会增加地方政府财政支出压力。因此，在“GDP 晋升锦标赛 ” 机制下，地方政府缺乏动力推动农民工市民化。 假设 2：面临财政压力的地方政府没有意愿与动力推动农民工市民化。 通过分税制改 革，中央政府将财权不断上收，支出责任仍然留给地方。地方政府的财权和事权严重不对等，财政收支缺口不断扩大，不利于地方政府行使公共服务职能，需要中央政府通过转移支付支持。但是，从总体来说，转移支付制度没有有效弥补省以下地方政府的财政收支缺口，地方政府面临严重的财政压力。如果地方政府放宽城市户籍制度，实施有利于农民工市民化的政策，就意味着需要承担进城
10、农民工在城市中的公共福利支出，这会大幅度增加地方政府的财政支出压力。因此，面临财政收支缺口，地方政府具有很强的动力增收节支，即将有限的财政资源投入到短期内对经济与财政 收入增长有利的基础设施投资，或者用于招商引资，而规避为外来进城农民工提供公共服务。此外，由于户籍制度和公共服务属地化管理体制的存在与延续，在公共服务与社会福利供给方面，地方政府只需要对辖区内户籍居民负责，在一定程度上强化了地方政府偏向市民的本位性公共支出行为逻辑。 三、变量分析及模型说明 （一）变量选取、数据来源及数据处理 1 被解释变量。 农民工市民化增长率（ Cr）。 Cr 用非农城市化增长率减去城市人口自然增长率衡量，该指
11、标越大表示农民工市民化增长率越高。非农城市化增长率是每年新增的城市户籍人口占城市户籍人口比率。新增城市户籍人口包括城市户籍人口的自然增加和外来人口增加两部分，在去除城市人口自然增长后就是城市户籍人口中来自外来人口的部分，而农民工是外来人口的主体 。 2 解释变量。 晋升激励（ Pi）。各省人均固定资产投资（元）来衡量地方政府参与 “ 晋升竞标赛 ” 的力度，记作 Pi1，该指标越大表明晋升激励越大。地方政府开展晋升竞标赛的主要途径是增加固定资产投资，通过固定资产投资， 实现地区经济在短期内高速增长。另外，基于估计结果稳健性考虑，用外商直接 投资占地区生产总值的比值作为 Pi1 的代理指标，记作
12、 Pi2。外商直接投资 对经济增长具有重要作用，晋升激励会诱使地方政府在吸引外商直接投资上进行竞争，该指标越大反映出地方政府越努力，晋升激励也就越大。 财政激励（ Fi）。对于财政压力指标，在考虑转移支付收入后，利用人均财政支出减去人均财政收入得出的财政收支缺口（ Fi1）来衡量，此外，地方政府会通过获取预算外收入来缓解财政压力，而土地出让金是预算外收入的主要来源。因此，为了保证估计的稳健性，利用土地出让金占财政收入的比重（ Fi2）作为财政压力 的代理指标，该比重越大表明地方政府对于土地财政的依赖性越大，财政压力也越大。 3 控制变量。 财政分权（ Fd）。 Fd 用地方的人均财政支出占中央
13、人均财政支出的比例来度量，该指标代表地方财政支出的自主权，其越大表明地方财政支出自主权越大。 城乡收入差距（ Id）。 Id 用城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的比值来衡量。 外贸依存度（ Fted）。 Fted 用地区进出口总额与地区生产总值的比值来表示，该指标越大表示对外依存度越高。 人均工资（ Pcw）。 Pcw 用城镇非 私营单位在岗职工人均工资（元）表示。 失业率（ Jr）。 Jr 用每百人中的失业人数占比表示。 通过收集了中国 29个省区（不包括港澳台、青海、新疆和西藏）2003-2012 年的面板数据，构造激励机制指标来检验其对农民工市民化的影响。 相关数据如表 1，除
14、被解释变量（ Cr）外其余指标均对数化处理，财政收支缺口（ Fp1）、人均固定资产投资（ Pi1）、城乡收入差距（ Id）和人均工资（ Pcw）均以 1978年为基期消除通货膨胀的影响，另外，外贸依存度（ Fted）和外商直接投资占地区生产总值的比值 （ Pi2）用每年的汇率转换成人民币进行处理。 各省统计年鉴 （二）模型选择 首先，进行静态面板数据分析，模型设定如下： Cri， t=0+1LnPii ， t+2LnFii ， t+Controli ， t+ui， t（ 1） 其中， Cri， t 表示农民工市民化率， LnPii， t 和 LnFii， t分别表示取对数后的晋升激励和财政激励
15、， Controli， t表示模型中的控制变量， 0 是常数项， 是系数矩阵， 1 和 2 是实证分析关注的待估参数，分别度量地方政府晋升激 励和财政激励对农民工市民化的影响。 由于本文的时期较短，采用静态 OLS 面板数据模型估计得到的系数可能产生偏差，同时考虑到模型可能存在的内生性问题，因此进一步设定动态面板数据模型进行估计，模型设定如下： Cri， t=0+Cri ， t-1+1LnPii ， t+2LnFii ， t+Controli ， t+ui，t（ 2） 其中， Cri， t-1 表示 ?r 民工市民化率的滞后一阶， 是其待估参数。在解释变量中加入 Cri， t-1 用于控制其历
16、史发展状态对自身变动的影响，会产生被解释变量的一阶滞后 项与不可观测的截面异质性效应产生的相关性，需要采用广义矩估计。 Arellaon 提出差分广义矩估计方法解决动态面板数据模型中残差的异方差性和内生性问题。但是，利用这种估计方法会产生有限样本偏误的问题。因此， Arellaon、 Blundell 等提出采用系统矩估计方法，其利用了水平方程和差分方程的估计信息，提高了模型估计的有效性 13， 14。矩估计方法要求对模型进行 Sargan 统计量和 AR（ 2）统计量检验，以此确定工具变量选择的有效性，以及残差项不存在二级序列相关。根据 Arellano 与 Bond 的建议，利用二阶 段差
17、分 GMM 给出的 Sargan 统计量进行模型筛选后，采用一阶段差分 GMM估计结果进行系数显著性的统计推断，而系统 GMM 则采用二阶段估计。 四、实证检验 （一）基准回归 本文利用 LnPi1 和 LnFi1 进行基本的模型回归，分别使用静态 OLS 分析和动态面板分析。其中，静态面板 OLS模型的 Hausman检验的 P值为零，支持选择固定效应模型，为了让估计的结果更加稳健，随后还进行固定效应模型稳健性检验；动态面板分别进行了一阶差分 GMM估计和系统 GMM估计。回归结果及相关检验如表 2。 其中， Cri， t-1 表示被解释变量的滞后一阶， *、 *、 *分别表示在10%、 5
18、%、 1%上显著，括号内数字表示标准差， AR 和 Sargan 检验结果给出的是 P值。下同。 从回归的结果来看，在固定效应回归中，晋升激励（ LnPi1）和财政压力（ LnFi1）的系数值均为负，这与本文的理论分析结果一致，其中晋升激励的系数绝对值要大于财政激励系数的绝对值，且均通过 5%显著性检验。回归结果表明，原有的地方政府激励机制阻碍了农民工市民化进程，晋升激励机制的影响要强于财政激励机制。从理论分析可以得知，地方政府官员的 行为与晋升激励机制有关，而财政收支压力会进一步强化这一行为。为了保证固定效应模型检验结果的稳健性，进行了固定效应稳健性回归，从回归的结果来看，晋升激励（ LnP
19、i1）的系数显著性有所下降，在 10%水平上显著，而财政压力（ LnFi1）的系数显著性有所上升，在 1%水平上显著。 在动态面板模型中， AR（ 1）和 AR（ 2）的检验结果表明，模型中的残差项存在一阶序列相关但不存在二阶序列相关， Sargan 检验表明模型的工具变量选择合适，满足 GMM估计要求。在动态 GMM估计中，被解释变量的滞后一阶项（ Cri， t-1）具有显著性，表明动态模型要优于静态模型，其系数值为负，说明农民工市民化进程具有自我弱化的趋势，需要实施积极的政策措施去推动。其中，在 DIF-GMM 估计中，晋升激励（ LnPi1）的系数值在 5%显著性水平上显著为负，财政激励
20、（ LnFp1）的系数值在 1%显著性水平上显著为负，前者的系数值绝对值依然大于后者；在 SYS-GMM估计中，晋升激励（ LnPi1）的系数值在 1%显著性水平上显著为负，财政激励（ LnFi1）系数值在 5%水平上显著为负，前者的系数值绝对值依然大于后者。 （二）稳健性回归 通过 寻找财政压力及晋升激励机制的代理指标进行稳健性检验，利用外商直接投资占地区生产总值的比重作为晋升激励的代理指标（ Pi2），土地出让金占财政收入的比重作为财政压力的代理指标（ Fi2），回归的结果如表 3所示。稳健性回归的方法和步骤保持与基准回归相一致，从回归结果来看，在静态模型和动态模型中解释变量的代理指标（
21、LnPi2、 LnFi2）系数值均为负数且具有显著性，动态模型下被解释变量滞后一项（ Cri.t-1）的系数也均显著为负，控制变量的系数值及显著性水平与基准回归的基本一致。因此，本文的回归结果是稳健的。 五、结论与政策建议 对改革开放以来地方政府面临的激励机制进行梳理，论证了晋升激励和财政激励对我国农民工市民化进程的影响，通过构建农民工市民化、晋升激励和财政激励的相关指标，利用 29个省区 20022012 年的数据进行实证检验，发现以往的晋升激励和财政激励机制均不利于农民工市民化的推进，晋升激励对农民工市民化的影响比财政激励要大。此外，农民工市民化进程会自我弱化。因此，需要改革原有的地方政府
22、片面注重 GDP增长、忽视农民工基本权益的激励机制，构建有利于农民工市民化的地方政府激励机制，使地方政府有激 励在促进经济实现持续增长的同时，积极推动农民工市民化进程。 从以上理论分析和实证检验的结果来看，要分别从官员的晋升制度和财税制度入手重新构建地方政府的激励机制，为推进农民工市民化扫除制度障碍。在晋升制度方面，应改变以 GDP增长为核心的政绩考核体制，降低其在政绩考核中的权重，增加教育、医疗、卫生、社保和保障性住房等公共福利的权重，扩展公共服务的范围，改善针对农民工的公共服务与社会福利。 在财政制度方面，一方面，要调整中央与地方之间的事权关系，增强中央政府的支出责任。另一方面，健全地方政
23、府财 力保障机制，在短期内，应通过财政转移支付制度改革优化转移支付结构，构建与农民工市民化相配套的转移支付制度；在长期内，通过财政体制改革提高地方政府提供公共服务能力，扩展地方政府的税收来源，如按照征税对象与公共资源分配受益者一致性的原则，征收房产税、消费税等税种。 地方政府激励机制的重构是实现农民工市民化的重要途径与动力机制。 注释： 数据来源于 2016 年农民工监测调查报告。 国际移民组织（ IOM）与中国及全球化智库（ CCG）世界移民报告 2015，中国城市流动人口 中城乡流动人口占 78%。 参考文献： 陈钊 .中国城乡发展的政治经济学 J.南方经济， 2011（ 8）： 3-20
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