1、城市开放型社区安全治理研究 摘要：街区制建设引发了社会广泛关注和热烈讨论，焦点集中于物权保护与安全治理。本文选取温州市若干城市开放型社区为研究对象，通过问卷调查和访谈法，了解民众对城市开放型社区的支持态度与安全隐忧，分析影响民众对城市开放型社区安全感知的主观原因与客观限制条件，最后建议以安全社区建设为目标、积极探索网络化治理体制、激活各类社会组织活力、多渠道筹集建设资金、创新安全文化宣传载体。 下载 关键词：街区制 开放型社区 网格化管理 网络化治理 中图分类号： D669 文献标识码： A 1 问题缘 起：政策引导与民众隐忧 2016 年 2 月 6 日，中共中央、国务院在关于进一步加强城市
2、规划建设管理工作的若干意见中明确指出 “ 为优化街区路网结构，新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开。 ” 此信息一经公布便引起社会民众的广泛讨论，其焦点主要集中于社区民众的物权保护与安全治理：一方面， “ 打开 ” 封闭住宅小区，实现 “ 内部道路公共化 ” ，等同于把原本属于业主共有的土地使用权收归国有，其实是一种征收，如何处理与怎样补偿有待明晰。另一方面，实行街区制以后，小区开放、往车 辆增多，居民出行的安全风险增强；流动人员多，偷盗等各类治安事件发生概率提升；商贸与居住一体化，在方便民众生活的同时，如果管理不善，势必加速对小区生态环境的破
3、坏等诸多安全隐患丛生。本文拟就民众关心的安全治理这一焦点问题进行探讨分析，寻求治理之策。 2 调查设计：样本选择与方法说明 本次调查对象为温州市鹿城区、瓯海区、龙湾区三个市辖区内的若干街道所辖社区，不包括行政建制村。问卷调查样本量的确定及分布如下：先按温州市三个城区的社区数量及人口密度差异进行分层抽样，在此基础上，再采用随机抽样方法抽 取样本 368 人。调查在 2016 年 7-8 月进行，分别对所抽取的八个小区进行调查，共发放问卷 368份，回收问卷 335份，回收率为 91%，有效问卷 321份，有效率为 95.8%。采取克朗巴哈 系数测量量表的信度分析，实际测算结果为 0.91，信度较
4、高。在建构李克特量表过程中参考了大量文献和国内其他省市有关部门对开放型社区的相关调查，并在预调查的基础上修改量表项目内容，保证了量表的表面效度和准则效度。 3 现状分析：隐患丛生与诱因多元 3.1 城市开放型社区交通拥堵现状 中央拟推行的街区制主 要目的之一是为了优化街区路网结构，解决交通拥堵的 “ 城市病 ” 。为了判断社区开放后交通状况与中央政策预期的一致程度，笔者做了一项比较分析的调查，民众对温州市目前城市社区的交通现状评价结果为： 37.38%的调查对象认为社区交通普遍拥堵， 29.60%的调查对象认为社区交通高峰拥堵，两项结果叠加占比约 67%。而社区开放后，6.54%的调查对象认为
5、交通状况能够显著改善， 63.24%的调查对象认为一定有所改善，两项结果叠加占比约 73%，只有 9.66%的受访对象认为不会改善。可见认为有所改善的调查对象占比较高，开放式社区 政策会产生一定的效果。那是否意味着人们就一定认同小区开放呢？笔者做了进一步调查，结果显示： 4.05%的调查对象十分赞同， 40.50%的调查对象表示赞同，18.07%的调查对象不赞同社区开放， 37.38%的调查对象认为需要视具体情况而定。显然，社区开放后交通拥堵问题会得到改善的政策效益并不能引起调查对象的普遍认同，其主要原因在于开放型社区的安全问题。 3.2 城市开放型社区安全隐患丛生 调查结果显示 65.42%
6、的调查对象担心社会治安问题； 44.86%的调查对象认为社区开放后会产生更多的食品安 全问题； 39.88%的调查对象认为社区开放会影响社区交通秩序，增加交通事故风险； 30.53%调查对象认为社区开放后会带来更为严重的消防安全问题； 29.28%的调查对象认为社区开放会破坏生态环境；生产安全问题在政府的重视与严格管理下，只有 19.00%的调查对象认为其会加重。 3.3 多方因素影响社区民众的安全感知 3.3.1 社区现实环境影响未来预期 关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见最直接的动因在于改善城市交通路网，路网建设需要物理空间，而我们在调查和访谈中了解到，一 些社区由于建成时间较长
7、，楼间距不足，不能满足克里夫？芒福汀在绿色尺度一书中提到的开放型社区所需要的 0.51 公顷区间范围，开放后不但不能改善交通状况，反而会变得更加严重；一些社区由于其地理位置原因，开放后不但对交通状态改善并无明显作用，反而会加重社区治安问题。 3.3.2 熟人社会文化强化排外心理 不论在农村还是城市，中国人习惯于同熟悉的人进行互动，同熟人交往，有一种天然的安全感。在封闭式小区居住，纵使左邻右舍并不相识，但因为一圈围墙而自然形成的地缘联系，让居住在其内的民众内心形成了 “ 围墙内是熟人，围墙外是陌生人 ” 的心理。 3.3.3 传统生活方式诱发治安事故 小区盗窃一直是各大城市各个社区常见的社区安全
8、事件，究其原因，除了物业管理不当之外，与居民家中多藏有贵重物品有关。我们同一些社区民警及物业保安访谈中了解到 “ 居民家中藏金不但只出现在富人家中，偷窃犯作案目标是有选择性的，不论是曾被小偷多次光顾的高档封闭式小区同人花园，还是南浦一带的老旧小区。小偷作案前会在附近长时间踩点，富人区和老旧小区，只要有合适的作案目标，均有被 ?I 的可能。 ” 3.3.4 国情差异彰 显制度保障匮乏 在访谈中，一位从事平安建设相关工作 17年的街道综治办姜主任说 “ 我国的国情与美国不同，社区开放后，公共空间扩大，私人空间被进一步压缩，流动人员增多，类似于入室盗窃等事件发生频率会提高。一旦小偷威胁到物主的生命安
9、全，美国居民因为拥有合法持枪权利，可以用枪守护人身安全，而这一点我们就不具备。 ” 可见，同样的情况，屋内居民受到的制度性保障不同，必然让民众缺乏安全感。 3.3.5 网格管理实践效果差强人意 网格化管理与服务在社区安全治理中得到普遍推广与运用，但实践过程中，由于缺 乏充足的人员、必要的经费保障等诸多因素，网格管理的效果并没有充分体现。以温州为例，根据网格化管理构想，一名安全网格员负责 400 户 1000 人左右的联络工作，而实际上我们访谈的一位工作人员透露，有些社区一个网格员要联系 500 户近 1900 人，网格员工作任务繁重，要同时负责吸毒、社区矫正、信访、拆迁、业主间纠纷、加油站、学
10、校等重点场所安全等。由于人员严重匮乏，一些基层社区只能增加临聘人员，临聘人员与正式员工比例一般在 1： 1.51 ： 3 之间，临聘人员因其特殊的身份，不能充分担负起安全管理的职责。 3.3.6 建设成本高昂但是供给不足 以某街道的社区消防建设为例，某工作人员告诉我们 “ 整个街道的消防工程建设需要经费约 500万，以社区现有的财力，要承担如此宏大的工程不切实际。现有的经费财政支持也只能维持日常工作，这样的改造工程需要通过市发改委立项审批，申请专项建设，难度很大。 ” 4 搁置争议：未来进路与网络治理 4.1 开放或封闭：要因地制宜 开放型社区根本上是为了解决日益严峻的交通问题，与提升市民的生
11、活品质。决不能为了开放而盲目开放，选择要有科学依据、因地制宜。既要考虑到社区 先天物理空间，又要考虑到居民的心理、生活方式、国情差异、管理方法与制度保障。绝不能因为居民对安全等问题的隐忧，而停止开放的脚步。应该迎难而上，积极寻找提升社区安全的治理之道。 4.2 社区安全建设：目标引领与网络化治理 4.2.1 以安全社区建设为目标，指引社区安全建设 安全社区建设始于瑞典，目前已经成为全球范围内的社区建设运动，在我国大陆地区，自 2002 年上海举办的首届全国安全社区研讨会至今，已经走过了 15 年。建设要求与评价标准已经进入了规范化时期、规模化发展阶段。从已建成的各级 安全社区情况来看，生产、道
12、路交通、火灾事故和社会治安案件比其他社区分别下降 40%、 50%、 65%和 50%。 4.2.2 积极探索网络化治理体制，领导社区安全建设 现行的网格化管理在提供了一种以公众需求为导向的、精细化、个性化和全方位覆盖的公共服务的同时，依然是自上而下的管控模式（如图 1），没有建构起政府、市场和社会之间的良性互动 ，可以升级到网络化治理。网格化治理并不是对网格化管理在根本理念上的转变，而是自上而下的社会管理与自下而上的社区自治的一种复合治理，注重多元社会利益的包容共享、多元 参与主体的相互合作、官员及民众之间的互敬互信、社会管理责任的法治化，其治理体制实现由管控模式走向协同共治模式（如图 2）
13、。 （图 1、图 2 参考钱洁，徐艳晴 .我国社会公共安全协同供给模式的构建 基于城市社区安全供给的视角 J.行政论坛， 2015， 22（ 03）：29-32.） 4.2.3 激活各类社会组织活力，服务社区安全建设 在构建网络化治理体制的同时，各街道（乡镇）、城乡社区党组织要根据中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见的要求， “ 统筹发挥社会力量协同作用 大力发 展在城乡社区开展防灾减灾活动的社区社会组织和其他社会组织。 ” 比如，激活、吸纳地方高职院校积极参与社区安全建设。高职院校作为各类专门人才相对集中的地方，不仅具有先天的人力资源和技术服务优势；同时拥有国家各类政策支持，如现代
14、职业教育体系建设规划（ 2014-2020 年）中要求：高等职业学校 “ 要强化服务社区导向，为社区提供职业教育、继续教育和普通高等学校基础课程 ” 。 4.2.4 多渠道筹集建设资金，保障社区安全建设 当前，科技发展迅速，各类安防产品在全国各地社区中得到了充分运用，技防力量的增强 很好地与物防、人防形成了合力。地方政府可以考虑以建设智慧社区为契机，一方面要加大财政保障力度，统筹使用各级各部门投入城乡社区的相关资金，提高资金使用效率，完善基础设施建设，建立信息化治安防控体系。特别是要加强区域内视频监控设施、微型消防站、楼宇对讲系统的布置。另一方面，要不断拓宽城乡社区治理资金筹集渠道，通过慈善捐
15、赠、设立社区基金会等方式，引导社会资金投向城乡社区安全建设。 4.2.5 创新安全文化宣传载体，维护社区安全建设 社区安全文化是安全在意识形态领域和人们思想观念上的综合反映，只有 一个人在思想观念上重视安全，才会推动其实践安全行为，维护社区长治久安。为此，既要做好线下基础知识普及，在诸如安全生产宣传周、 119消防日、国家防灾减灾宣传活动日等关键节点，组织开展应急知识宣传和开展接地气的社区安全文化活动，比如组织各类安全知识培训和演练活动；又要善于运用社区论坛、微博、微信、移动客户端等新媒体，开展形式多样的线上宣传教育，比如上海陆家嘴街道就建立了安全社区网站、设计编制创建安全社区简报、设置 “
16、预防事故与伤害教育展示室 ” 、建立 “ 陆家嘴安全社区 ” 微信公众平台，及时向社区民众推送信息。 参考文献： 刘波 .“ 小区拆墙恐惧 ” 考问中国城市文明 EB/2016- 02- 23. 刘宇晴 .北方城市街区制住区建设实证研究 以哈尔滨为例 A.中国城市规划学会、沈阳市人民政府 .规划 60 年：成就与挑战 2016 中 ?城市规划年会论文集， 2016， 11. 全国安全社区建设将提速 N.中国安全生产报， 2015- 11- 19（ 001） . 钱洁，徐艳晴 .我国社会公共安全协同供给模式的构建 基于城市社区安全供给的视角 J.行政论坛， 2015， 22（ 3）： 29- 32. 陈荣卓，肖丹丹 .从网格化管理到网络化治理 城市社区网格化管理的实践、发展与走向 J.社会主义研究， 2015（ 4）： 83- 89.
