1、城市流动摊贩治理的秩序维度研究 摘要：本文以 “ 秩序建构 ” 为中心解析城市流 ?犹 ?贩的治理问题，以定性研究方法，重点探究秩序建构的现实瓶颈，并以秩序建构的经济视角为切入点，引出对秩序建构中不同主体之间的利益分析。在此基础上归纳出流动摊贩在治理过程中所表现出来的基于管理、偏见、体制方面的利益冲突，并提出相应的对策理路。 下载 关键词：城市治理 秩序建构 流动摊贩 秩序维度 中图分类号： F299.24 文献标识码： A 城市流动摊贩治理问题一直以来都是城市管理的重难点问题。城管和流动摊贩之间的矛盾冲突，是当下的社会热点，受到社会的广泛关注。一方面，多为外来农村人口的流动摊贩，其生存状况令
2、人担忧；另一方面，近年来，城管的负面舆论导向，降低了人们对城管的认可度和满意度。因此，深入分析城管与流动摊贩之间的利益纠葛，从平衡利益的角度化解双方冲突，成为破解城管困境的重要理路。 目前，学术界对于城管以及流动摊 贩之间关系的研究虽然很多，但多是从管理流程，制度设计及法律完善等角度出发的。而本文选择以秩序维度为视角，对摊贩治理的利益纠葛进行深入剖析，力图在学理的演进上进行拓展，为城市管理提供思路借鉴。 1 理论研究基础：秩序理论 1.1 秩序概述 所谓秩序，即指有条理，不混乱，符合社会规范化状态。德国社会学家马克思？韦伯认为： “ 当且仅当社会的行为平均地或近似地可以表达 准则 为指南，我们
3、便想把社会关系的意向内容成为 秩序 。 ” 美国法学家博登海默指出： “ 秩序意指在自然进程和社会进程中都存在着 某种程度的一致性、连续性和确定性。而另一方面无序的概念则表面存在着断裂和无规则的现象。 ” 奥地利政治学家哈耶克则认为： “ 所谓社会的秩序，亦即是说人们不仅可以有效地运用他们的知识，而且还能够极有信心地预见他们能从他人那里获得的合作。 ” 秩序的定义千差万别，但其内涵基本一致：即秩序是一种社会生活的稳定规范，通过此规范人们可以更好更高效地开展个人活动或进行社会交往。任何一种经济体制或者社会生产方式，为了保持有效地运作，都需要有一定的秩序。政府应当关注秩序职能的基本道理在于，秩序本
4、身就是影响经济效率和管理效 益的一个重要因素。对于流动摊贩，政府的着眼点不应该只是一味驱逐管制，而应想方设法建构和维护符合政府规范的摊贩经济秩序。 1.2 秩序建构的经济视角 理性人视角下的流动摊贩遵循个人利益最大化的原则，其行为选择具有自发性，市场利益引导其生产经营活动，因此可将摊贩经济看作一种自发秩序。而城管制度是伴随中华人民共和国行政处罚法而来的，是权力体系通过立法程序强制确定的正式制度，因此可将城管制度看作一种建构秩序。建构秩序在运行初期使用了过多的行政权力，与自发秩序频频发生冲突。因此需要借用自发秩序的 原则，即从经济视角对现存的城管制度进行调整，使个体层面的理性与集体层面的理性相协
5、调。 秩序建构的经济学视角涉及两个关键向量。一是存量问题，即经济总量或经济基础，也就是基础秩序的建设问题；二是分配问题，即关注秩序规范下的行为主体的利益分配。自发秩序本身就是依靠利益联动形成的，以其为基础进行建构的秩序更应聚焦于维持利益平衡。秩序冲突的核心就在于相关参与者之间的利益冲突，维持秩序的核心就在于平衡相关群体的利益。 2 秩序建构的利益分析 2.1 基于管理的利益分析 城管与流动摊 贩之间的最主要的矛盾就在于情理与法理之间的矛盾，摊贩的生存权与城管的执法权之间的矛盾，而这背后正是源于二者的利益分殊化。流动摊贩多为外来农村人口，为了维持自身或家庭的基本收入，在城市生存下去，灵活性大、成
6、本低廉、市场准入门槛低的流动摊贩经营就成了他们的最佳选择。但流动摊贩们在追逐个人利益的同时往往忽视了自己的社会责任，占用公共空间和交通资源，甚至有些餐饮类的流动摊贩产生的厨余垃圾给城市卫生和环境都带来了损害。 而对于城管人员来说，职业性质要求他们肩负起城市管理和维持公共秩序的责任，而流动摊贩的治理 作为城市管理一个重要的部分则细化为城管部门的考核指标，与城管执法人员的绩效和薪酬相连。因此，出于对公共利益和背后的个人利益的维护，城管人员不可避免地要对流动摊贩进行整治。 2.2 基于偏见的利益分析 地区偏见。美国学者斯特劳斯认为，对于外来人口，要么就 “ 吃掉 ” ，将他们纳入并同化为整体，要么就
7、 “ 吐出 ” ，将他们挡在城市之外。在中国社会快速城市化道德进程中，外来人口大量涌入，人口流动速度不断加快。各大城市向外来人口敞开大门，但配套的医疗、教育、保障体系尚未惠及到他们。流动摊贩于全国各地奔走，因地 区偏见，常常遭遇歧视和不平等对待，屡屡受到欺侮。 心理偏见。基于地区偏见，流动摊贩往往也会产生心理偏见，由于在社会中得不到相应地关怀和保障，处于社会最底层的他们容易产生 “ 弱势心理 ” ，巨大的心理落差使他们失去对于城市的认同感，在面对城管人员的执法行为时就更容易采取非理性的甚至暴力的手段阻抗，与城管产生冲突。 2.3 基于体制的利益分析 根据是否符合政府规制，可将摊贩分为两类：体制
8、内摊贩和体制外摊贩。体制内摊贩一般为有固定经营场所的摊贩，体制内摊贩往往享受政府的优惠政策，其基本经营活 动能够得到保障；而体制外摊贩往往是无固定经营场所摊贩，也就是无证流动摊贩，他们则往往成为城市管理部门的重点整治对象。这两种摊贩由于享受到的制度待遇不同，存在着体制内外的马太效应。 所谓马太效应，即指两极分化，好的越好，差的越差的现象。体制内的固定摊贩，例如 “ 菜篮子工程 ” 的摊贩老板，享受着政府提供的优惠政策，基本生活有所保障，因此相对流动摊贩更加认同政府。固定摊贩与流动摊贩的巨大反差，正体现了体制内外的马太效应。这也说明，政府的惠民政策惠及群体太窄，将大部分需要帮助的群体排斥在体制之
9、外，对于无证流动 摊贩，往往采取强制整治，而缺乏对流动摊贩的规范引导。 3 秩序维度的利益平衡 3.1 倡导柔性管理，促进管理转型 政府对流动摊贩的管理应该从强制行政手段转向行政 “ 软力量 ” ，倡导柔性管理和协商管理。服务型政府意味着城管在执法过程中，不是把自己定位为 “ 统治者 ” ，而是与相对人充分沟通，平等协商，并为其提供优质服务的 “ 服务者 ” 。近年来的城管执法手段有了显著进步，暴力执法不断减少，但却依然存在。因此，城管部门应该进一步改善执法作风，在执法行为中融入更多的人道主义和人性关怀的因素，通过柔性化管理 增进双方的理解尊重。 社会组织也是推动管理转型中的 “ 软力量 ”
10、。政府并非万能的，对于政府不好管也管不好的事情，可委托授权给相应的社会组织进行管理。社会力量参与城市管理，一方面可对城管工作给予支持，有利于不同群体利益均衡点的达成。中国的社会组织具有良好的发展潜力，发动社会力量参与行政过程，城市管理机制才能从被动外推转化为内生参与，从而实现城市管理的良性循环。 3.2 调整政策，加强沟通 公共政策制定要有长远性，也要有一定的结构弹性。政府对于外来人口的政策应该有所调整，以纠正地区偏见。 外来人口问题无非两个方面：一是对于中长期定居者的 “ 安置 ” ，二是对短期逗留者的 “ 接待 ” 。近年来政府对于外来人口的安置工作取得了长足进步，解决了许多外来人口的生活
11、问题，如外来务工人员的子女上学问题等。但对于流动摊贩这样的 “ 城市过客 ” ，政府尚未建立完善的 “ 接待程序 ” 。政府应当给予流动摊贩更多的优惠政策和制度保障，这样流动摊贩既有足够的自由度和后盾保障，又方便政府进行规范管理。 另外，要破解城管与摊贩之间的僵局，更要双方寻求共识与合作，建立有效、畅通的沟通渠道，给双方一个表达利益需求的平台，城管与摊贩通过 这个平台进行和平协商，用契约化解矛盾和冲突，这亦是构建秩序的重要路径之一。 3.3 健全社会保障体系 利益需求中存在着各式各样的难以发现的 “ 缺口 ” ，小中有小，穷中有穷。因而政府的惠民政策不可能惠及至每一个人，如菜篮子工程，永远只有
12、部分人获益称赞，部分人受损骂街，形成体制内外的马太效应。真正覆盖全民的应当是社会保障体系和社会救济制度，它是贫民的救命稻草，是平民的保险投资。流动摊贩之所以屡禁不止的原因之一就是，政府没有解决他们的后顾之忧，反而以维护市容为由触及摊贩们的基本生存权。 政 府当务之急是加大社会利益整合，建立利益补偿机制，调整不同群体的收入差距。政府应当尽快建立起比较完善的覆盖城乡的最低生活保障制度，保障弱势群体最起码的基本生存需要，提供更多的政策支持。针对流动摊贩的现实就业问题，政府可以免费为其提供 ?业技能培训，充分考虑流动摊贩的生存需求，将其纳入到社会保障体系当中，在资金、税费方面给予一定的支持和优惠。 4
13、 结束语 从秩序维度来看，作为建构秩序的城管制度与作为自发秩序的摊贩经济发生了秩序冲突，而这种秩序冲突则根源于相关群体的利益冲突。维持城市治理的秩序， 关键在于平衡好各空间群体的利益。深入分析流动摊贩治理过程中的利益纠葛，无论是基于管理、偏见还是体制，涉及流动摊贩治理的利益纠葛是多面且复杂的。因此，要平衡其中的利益是一项涉及多方利益主体的艰巨任务，从实现管理转型、纠正社会偏见、健全社会保障等方面入手能够在一定程度上平衡不同利益群体的利益，为最终维持良好的城市治理秩序创设条件。 参考文献： 黄勇 .城市空间的失范现象初探（硕士论文） D.重庆大学， 2002. 傅治平 .经济转型与政府角色定位 M.北京：国家行政学院出版社，2011.
