1、城市餐厨垃圾收费制度问题研究 摘 要 近年来我国经济快速发展，居民生活水平大幅提高，餐饮行空前繁荣，随之而来的是庞大数量的餐厨垃圾的产生，相应社会也愈发关注如何治理餐厨垃圾引发的一系列问题，而餐厨垃圾收费制度是治理城市餐厨垃圾问题中重要的一环。目前我国实行的是谁生产谁付费的收费制度，但这种收费制度忽略了餐厨垃圾的资源特性，且在实施过程中由于市场上非法产业链长期无法消除等因素遇到较大阻力。重视餐厨垃圾的资源性，采取政府补贴，企业付费收集的模式，并破除非法产业链条将会有利于城市餐厨垃圾收费制度的完善。 下载 关键词 餐厨垃圾；双重属性；收费制度 doi ： 10 . 3969 / j . issn
2、 . 1673 - 0194 . 2018. 07. 074 中图分类号 R124.3 文献标识码 A 文章编号 1673 - 0194（ 2018）07- 0179- 02 0 前 言 餐厨垃圾作为生活垃圾中的特殊组成部分，如果处理不当将会对食品安全、水资源安全等造成严重的危害影响。同时餐厨垃圾也蕴含着巨大的资源，如果对其进行良好的循环利用，可以同时实现环境效益和社会效益的双 赢。当前我国的餐厨垃圾管理处在起步探索阶段，而餐厨垃圾收费制度是有效治理的关键，本文要探讨的是餐厨垃圾收费制度中的问题和对策研究。 1 研究背景及餐厨垃圾概念 1.1 国内背景 中国既是人口大国，同时也是美食大国，全国
3、各地的菜系品种繁多，餐饮行业随着整体经济的崛起也飞速发展。到 2016 年，我国餐饮业的营业收入总计为 3.6 万亿，在社会消费品零售总额中占比约为 15%左右，且还有增长趋势。但如此快速发展的餐饮经济背后，带来的也是庞大餐厨垃圾数量的产生， 2016年，我国的餐厨垃圾生产量 在 9 700吨左右，而餐厨垃圾在城市生活垃圾的占比大约为 37% 62%。面对如此庞大的餐厨垃圾产量，我国的治理状况却不容乐观。首先，我国的餐厨垃圾治理处于起步阶段，各城市的处理厂等基础设施数量不足，无法满足处理需求，整体处理能力欠缺。其次，我国有关餐厨垃圾的法律制度建设也相对落后，迄今为止国家层面尚未出台专门针对餐厨
4、垃圾治理的统一条例，各地治理时常常没有统一依据，分类回收和收费制度执行艰难。社会治理意识普遍没有觉醒，餐饮单位和居民对于餐厨垃圾的危害性认识不到位，无法积极主动参与分类收集，社会管理等活动。虽然 我国的餐厨垃圾治理还存在着诸多的问题，不过这也是一片有待充分开发的市场。餐厨垃圾本身蕴藏着丰富的可利用资源，处理技术也在不断发展提高，国家陆续出台政策予以推动，未来将会有更多的企业被吸引到餐厨垃圾处理行业，产生新的产业链条，并释放出更大的市场和行业利润，创造出更多的就业机会，前景光明。 1.2 餐厨垃圾 餐厨垃圾，并不等同传统意义上的厨余垃圾。人们常说的厨余垃圾只是餐厨垃圾的一部分，餐厨垃圾的范围更广
5、，外延更大，既包括厨余垃圾，也包括餐饮垃圾。厨余垃圾是广大居民在平时烹饪时剩余下来的饭菜 以及边角料，而餐饮垃圾主要是由餐饮单位如餐馆、酒店和食堂等产生的，数量巨大，分布集中。食品的生产加工、运输、消费等环节产生的废弃部分都属于餐厨垃圾。具体来说，餐厨垃圾是指 “ 饭店、宾馆、企事业单位食堂、食品加工厂、家庭等加工、消费食物过程中形成的残羹剩饭、过期食品、下脚料、废料等废弃物。包括家庭厨余垃圾、市场丢弃的食品和蔬菜垃圾、食品厂丢弃的过期食品和餐饮垃圾等 ” 。 1.3 双重属性并存 餐厨垃圾在生活垃圾中占比高，但它又区别于其他的生活垃圾，具有危害性和资源性双重属性，也正因如此，社会上 才会接连
6、发生如 “ 地沟油 ”“ 潲水油 ” 等食品安全问题，城市餐厨垃圾处理中认识到其双重属性是未来治理的关键。 一方面，餐厨垃圾处理不当具有严重的危害性。餐厨垃圾相较于固体垃圾等腐烂变质快，容易滋生细菌，引发恶臭，若接触水源或土壤还可能进一步危害水资源和土地资源安全。更有不法商贩私自收集餐厨垃圾制成地沟油或潲水油等食品再次返回餐桌，严重威胁着居民的身体健康。 另一方面，和其他生活垃圾不同，餐厨垃圾具有明显的资源属性。餐厨垃圾中蕴含着蛋白质、淀粉、纤维素、脂肪等有机物，如果可以经过如燃烧发电、肥料 化、饲料化等科学合理的处理手段，不仅能够实现餐厨垃圾的减量无害，更能实现其资源化，同时创造经济效益和环
7、境效益。 2 城市餐 ?N 垃圾收费制度中的问题 2.1 公众治理意识落后 目前我国社会大众普遍对餐厨垃圾治理问题不够重视，没有充分意识到餐厨垃圾带来的严重的危害性和潜在的资源性。在生产源头上，餐饮单位每天产生大量的餐厨垃圾，但很多单位却并没有配备专门收集的垃圾桶，在收集时也并未合理减量分类。大部分居民将餐厨垃圾与其他生活垃圾混合堆放，并未对家庭产生的餐厨垃圾专门分类回收。另外，基 础设施建设不完善，城市内居民小区大都未设立针对餐厨垃圾的垃圾桶等设施。社会公众面对餐厨垃圾治理缺乏必要的意识与知识，导致城市餐厨垃圾收费制度的推行遇到阻力。新闻媒体就餐厨垃圾问题报道与宣传做的不够到位，没有对广大群
8、众起到科普和教育的作用。 此外，社会上还普遍存在着一种先污染，后治理的餐厨垃圾及生活垃圾治理思路，治理思路片面化。我国不能走发达国家治理的老路，因为自然环境和城市环境一旦噪声污染，治理的人力物力财力成本是巨大的，而且还可能导致二次污染。现在的餐厨垃圾治理注重的都是末端处理环节，而针对源头 的分类减排无害化工作投入较少，治理效果不佳且成本较大。 2.2 餐厨垃圾价值判定存在争议 餐厨垃圾具有 “ 危害性 ” 和 “ 资源性 ” 的双重属性，使得在回收的过程中餐厨垃圾价值的判定存在争议。如果将餐厨垃圾视作是具有污染性和危害性的，那么收运处理单位则需要向生产单位收取一定的处理费用。但如果将餐厨垃圾当
9、作是可以循环利用的资源，那么收运处理单位则要给生产单位支付费用。目前，我国各个地方普遍采用将餐厨垃圾当作具有危害性的生活垃圾，需要生产单位向收运单位缴纳处置费，而这种谁生产谁付费的收费方式在实施过程 中遭遇了很大的阻力，由于要对餐厨垃圾处理进行缴费，很多餐饮单位当下还没有付费处理的觉悟和意识，便直接将餐厨垃圾卖给非法收运单位。 2.3 非法利益链条难以破除 民间部分非法收运单位私自购买餐饮单位生产的餐厨垃圾，从而生产“ 地沟油 ”“ 潲水油 ” ，或者用来喂养牲畜。对于部分餐厨垃圾生产单位，一方面，卖出产生的餐厨垃圾可以获取一定的利润；另一方面，还可以避免缴纳餐厨垃圾处置费用。由于经济利益的驱
10、动，部分餐饮单位就违反规定将餐厨垃圾卖给非法收运单位。因此，市场上就形成了一条由非法收运单位和餐厨垃圾产生 单位组成的利益链条，导致正规收运单位无法收取足够数量的餐厨垃圾，企业无法实现规模化处理，盈利能力差甚至亏本运营等问题。 3 城市餐厨垃圾收费制度中问题的对策 3.1 提升公众治理理念 面对我国大众普遍缺乏餐厨垃圾治理意识和知识的情况，应采取多元渠道提升治理理念。首先，利用传统媒体在电视和报纸上播放、刊登有关餐厨垃圾的关键知识，让大家在心理上重视起来，了解其处理不当的危害性和有效利用的资源性，促使大家开展行动。然后，充分使用新兴媒体扩大宣传教育的力量，当前互联网平台如微信，微博等 具有巨大
11、的影响力，与人们的生活也更息息相关。借助新媒体可以进行宣传创新，如制作通俗易懂的小视频来推广等。观念的输入输出是潜移默化，循序渐进的过程，要长期耐心的对餐厨垃圾进行报道、宣传、教育，才能使大众思想上足够重视，并最终转化为实际行动，这样才能进一步落实收费制度。 打破传统上治理环节的先污染后治理的治理思路，多主体多渠道协作治理，打造新的治理理念体系。政府、企业、居民、媒体等多个主体积极配合，取长补短，形成合力。在源头分类减排，中间收集运输环节加强治理手段，使得末端处理最大限度做到减量化、无害化 、资源化。 3.2 重视资源属性，合理向餐饮单位付费 我国的餐厨垃圾收费制度还处在起步阶段，餐饮单位整体
12、思想素质还有待提升，又由于市场上非法利益链的存在，使得向餐饮单位收取处置费用的制度遇到很大阻力。因此在判定餐厨垃圾属性时应更注重其资源特性，将餐厨垃圾视作可以回收利用的资源，回收处理企业向餐饮单位支付合理的市场费用，餐饮单位也能从中获取利润，避免与非法收运单位交易所承担的风险，餐厨垃圾的回收收集阻碍将大大降低。政府在初期可以给回收处理企业一定的财政补贴或政策优惠，使回收处理企业获得规模 效益，在一段时间后能够做到自负盈亏，做到价格市场化。 3.3 破除非法产业链条 针对餐厨垃圾市场的非法利益链条，要从多个维度进行打击治理。首先，对于非法交易的收运单位和餐饮单位要展开监督，处罚。擅自购买餐厨垃圾
13、的收运单位一经发现，严格取缔查处。餐饮单位如果违反规定，可以对其进行一定数额的罚款，甚至勒令其停业整顿。另外，正规收运企业将对餐厨垃圾进行付费收集，利用价格的杠杆和非法收运单位展开竞争，彻底使非法收 ?企业没有生存空间。最后，加强餐厨垃圾知识的宣传教育十分必要，让广大餐饮单位了解餐 厨垃圾的重大危害和巨大资源特性，主动担负起相应的责任与义务。 4 总 结 随着社会经济的进一步发展，餐厨垃圾产量将继续稳步增加，我国的城市餐厨垃圾治理研究还刚刚起步，还存在着诸多层面的问题，要从多方面进一步探索和完善。收费制度作为治理环节关键的一环，需要政府部门、餐饮单位、处理企业和居民多元参与，互相协作发挥力量才能更有效。不仅要看到餐厨垃圾的危害性，更要重视其资源属性，提高公众的治理理念，破除非法产业链是完善收费制度的关键。 主要参考文献 龚思敏 .论我国餐厨垃圾治理 法律制度的完善 J.中国市场， 2016（ 51）：177-178. 胡碧玮，张莹莹 .我国城市生活垃圾分类回收的法律探讨 J/OL .特区经济， 2015（ 12）： 134-135. 隽娟，钱建华，秦雪英，等 . 北京城区餐饮业餐厨垃圾管理现况调查J/OL. 中国公共卫生， 2014， 30（ 12）： 1553-1555.
