1、城镇化进程中我国城市公用事业的市场化改革研究 摘要：城市公用事业是城市经济社会发展的主要载体，我国城镇化进程的深入推进需要城市公用事业作为保障。城市公用事业的主要特点有保障民生、服务公共利益性，并具有不同程度的自然垄断性和生产经营的区域性等特点。政府进行城市公用事业实际业务的操作，又是政策的制定者和监管者，不能满足城市化快速推进对城市公用事业需求在 “ 量 ” 和 “ 质 ”方面的快速增长。我国城市公用事业的改革需要需要借鉴我国经济转型的成功经验，在政府保证宏观稳定的基础上，通过渐进式的制度变迁与社会调整，进行可竞争环境的塑造与培育，以促进经济效率的提高。 下 载 关键词：城市公用事业；市场化
2、；改革 一、 城市公用事业市场化的必要性 目前，我国一些地方的城市公用事业领域已经实际上向民间资本和国外资采取欢迎的态度，采取招投标或特许经营的方式，积极引导各类投资参与交通、供水、供热、污水处理等城市公用设施建设。总结各地的实践，我国城市公用事业的市场化改革可有效地促进我国服务型政府职能的转变，引入各类资金加快了城市公用事业的建设，并提高城市公用事业管理的水平，为广大居民和社会提供品质有保障、成本更低的城市公用事业产品和服务。城市公用事业市场化 改革具有很强的必要性。 1. 促进服务型政府的建立。城市公用事业的市场化改革有利于推进我国政府机构的改革与服务型政府的建立，建立更加完善的政府与市场
3、的关系。我国政府机构进行了多次改革，但始终没有摆脱 “ 机构庞大 进行改革 机构更大 更需要改革 ” 的恶性循环。这主要有两个原因：首先，我国政府的管理边界太宽泛。很多领域政府存在 “ 越位 ” 管理的问题，这主要是因为以前我国市场经济体制不完善，需要政府的管理。但随着我国经济体制转型的逐步深入，以及市场机制的逐步完善，政府将逐步缩小管理范围，市场能做好的事情就交给市 场去运作。其次，我国政府的角色定位等存在 “ 错位 ” 。我国以前长期的计划经济造成了政府既是 “ 裁判员 ” 又是 “ 运动员 ” 的错误角色定位，政府的触角深入到经济发展的方方面面。虽然我国国有经济进行了长时间的改革，但很多
4、改革是民营经济和集体经济发展 “ 倒逼 ” 进行的。而政府在城市公用事业领域面临的外部竞争压力较小，政府设定了一系列的行政保护，导致城市公用事业经营企业并没有提高经营效率的内在动力和外部压力。且由于管理城市公用事业可以存在“ 寻租 ” 等各种收益，政府也缺乏主动改革的意愿。因此，要成功推进我国政府机构的改革，就要从根源上 确定政府与市场的边界定位，培育市场体制的发展，缩减政府的活动范围并转变政府职能，政府逐渐从直接提供公共服务、直接运营各类企业中摆脱出来，将主要精力集中于制定政策法规、维护市场秩序等间接管理上来。以此促进政府找准职能定位、减少管理范围，推动政府的机构改革和服务型政府的建立。 2
5、. 提高公用事业管理运作的效率。长期以来，我国城市公用事业基本上都由国家或地方财政投资建设，后期按照较低的价格向社会提供产品或服务，相应的亏损全部由财政承担，造成了我国城市公用事业由于政府的行政垄断导致竞争的缺乏和实际上的 “ 内 部人控制 ” ，企业在实际运作过程中缺乏有效的激励机制和约束机制，导致城市公用事业部门生产效率低、服务质量一般，且普遍成本过高、亏损严重。对城市公用事业的市场化改革将可以引入竞争机制，促进企业经营效率的提高。市场化的前提是政企分开、产权清晰，将会减少政府干预城市公用事业企业经营的机会；另一方面，市场化可以引入市场竞争机制，形成竞争的格局，打破传统公用事业产品和服务的
6、垄断性供应，从而促进城市公用事业企业经营效率的提高，增强企业的竞争力与产品服务能力。 城市公用事业的市场化改革有利于促进城市公用事业企业运 作成本的降低。目前，我国的城市公用事业基本上都实行福利定价和差别定价，相应的亏损全部由财政负担。由于城市公用事业企业有政府的财政拨款作为后盾，导致其在管理过程中没有降低建设与运营成本的动力，反而存在加大成本支出和基建支出的冲动，城市公用事业企业主要关注如何更 “ 合理 ”申请更多财政拨款上，而不是降低企业经营成本和提供更优质的服务。同时，由于城市公用事业企业对某些公共产品或服务的垄断性供给和财政对经营成本的兜底保障，城市公用事业企业无须考虑其生产的成本和产
7、品的质量，造成广大消费者对于各项城市公用事业产品的成本和服 务质量得不到保障。而对城市公用事业市场化改革，重点在于打破行政垄断，通过使城市公用事业 “ 虚置 ” 的产权在法律和现实中得到明晰界定，并切断公用事业企业通过财政预算拨款来进行 “ 隐性获利 ” 的路径，促进城市公用事业的经营主体更加关注市场竞争、经营成本与产品质量。市场化就是公平竞争、优胜劣汰，通过公平的环境与市场的竞争机制，促进企业降低经营成本，通过 “ 降本增效 ” 增加企业的经营绩效。 3. 拓宽城市公用事业的资金来源。市场化有利于引入民间资本等各类资金参与城市公用事业的建设与运营，增加城市公用事业的供给，保障推进城镇化对城市
8、公用事业产生的各类产品需求。十八届三中全会中明确提出： “ 经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用 ” 。政府与市场之间边界的厘定是处理两者之间关系的重点。城市公用事业的市场化就是逐步完善制度、培育可竞争的市场环境，进而引导民间资本等各类资金投入城市公用事业的建设与运营当中，缓解财政预算软约束导致的效率问题。同时，我国不断出台相关的法律、政策倡导民间资本进入公用事业领域，为城市公用事业市场化提供了政策保障。 二、 城市公用事业的市场化 1. 民营化与市场化的关系。 “ 化 ” 可以指一种状态，对某种存续状态的说明。也
9、可以指一种发展方向或发展趋势，代表了未来会发展成为的某种状态。民营化主要指在某产业内私人资本、民营资本可以自由进入并逐渐占据主要地位的状态或趋势。 民营化是市场化的一种形式或内容之一，民营化的内涵包括在市场化之中。但市场化并非仅有民营化一种形式。民营化强调的是产权的个人所有，市场化强调的是公平竞争。因此，城市化与民营化区别的重点在于公平与竞争基础上的效率，而不是所有制，即国有或民营的区别。 2. 城市公用事业的民营化 “ 误区 ” 。目前，理论界有一种关于推进城市公用事业民营化的理论思潮，该思潮认为城市公用事业是我国 “ 计划经济的最后堡垒 ” ，推进城市公用事业的民营化既可提高公用事业经营的
10、绩效，又可推进我国整体经济的市场化进程。不可否认，民营资本参与城市公用事业的建设与运营都可以发挥积极的作用：一是引入民间资本，可部分解决公用事业面临的资金瓶颈。二是可以促进竞争，通过与国有资本的竞争，促进公用事业全面经营效率的提高，提高公用事业的产品质量并降低价格。 然而，这仅是理论分析或部分地区、行业的实 践证明。该思想对应的公用事业改革并不适合我国目前的城市公用事业现状。首先，市场化与民营化并不冲突，民营化是市场化的一种实现形式，但非唯一一种。市场化更强调的是政府与市场主体之间的政企分开，以及市场主体之间的责权利对等和统一。政府与市场主体之间、市场主体之间按照市场规则依法运行。民营化或者私
11、有化会带有天然的利益诉求，但是并非仅有民营化本身可以做到这一点。其次，市场化要求创造并维护公平的竞争环境，保护竞争、鼓励竞争。最后，城市公用事业的民生必须性和公共利益性决定了城市公用事业的经营不能以利润最大化为唯一目标，而 民营资本具有利润最大化的天然倾向，不符合经营城市公用事业的社会目标。同时，城市公用事业在网络环节带有的天然垄断性必然导致市场失灵，民营化也未必一定带来效率的提高。此外，大量的事实表明，国有企业也可以通过制度安排，在竞争性领域通过改革提升其竞争力。因此，结合我国城市公用事业的实际及改革的需要，目前需要的是推进市场化改革，包括部分行业部分环节的民营化，而不是全盘的民营化。 3.
12、 城市公用事业的市场化。概括来讲，城市公用事业的市场化就是政府对城市公用事业逐渐放松管制，制定、监督并保证市场的公平运行，市场 各主体根据竞争、供求、价格等要素形成的市场机制进行运行，并进行自我调节的一种经济运行状态。目前，我国城市公用事业的改革是要推进市场化而非简单的民营化。是要通过市场化改革，在政府与市场之间找到一种平衡，更明确界定公用事业各利益相关主体的责权利关系，构建政府、社会、市场的多中心互动与合作治理结构，引入更加透明、公开的信息披露，赋予消费者更多的发言权、选择权和更顺畅的利益表达机制，利用社会的监督促进城市公用事业经营效率的提高。 三、 我国的体制转型与城市公用事业的市场化 1
13、. 我国经济体制转型 的基本经验。我国通过市场化和民营化，实现计划经济的逐步退出和市场经济的建立，从计划经济走向逐步完善的社会主义市场经济。同时，通过政府宏观调控确保经济的总体稳定，通过市场机制的逐步培育，使资源的配置更加富有效率。通过改革这个最大的红利，我国从 1978 年起逐步释放经济发展中的潜力，实现了经济的几十年连续增长。我国在经济体制改革初期，实行对经济的放权让利，并通过增量改革，实现非公有制经济的快速增长，同时倒逼国有部门的改革，实现了增量带存量的全面改革。这种渐进式的改革最大的好处是可以试错，原有的国有经济不打破，对于 其中错综复杂的制度先不进行翻天覆地的颠覆性改革，而是通过新增
14、的存量带来的竞争压力，倒逼国有经济的自身改革。 2. 转型的要点是以制度重构保障政府治理与市场建设的相互促进。经济转型就是由计划经济转向市场经济，转型的要点是以制度的重构保障政府治理与社会建设的相互促进。良好的制度是经济发展与社会运转的规则与保障。制度的核心功能是给市场经济中的 “ 经济人 ” 提供激励与约束。制度的功能有：一是为经济主体提供激励。比较不同经济体制国家的经济发展效果就可以看出来，如原东德西德、朝鲜与韩国的经济发展，可以看出，不同经 济体制下，为经济主体提供的激励是大不相同的。二是为经济主体提供约束，抑制经济中的机会主义行为。确定的经济体制、一个组织中确定的制度，可以有效约束经济
15、主体的机会主义行为，规范其行为，使行为主体形成稳定的理性预期，对其损害经济、他人或组织的行为提供有效的约束。三是实现外部效应内部化，促进市场的有效。如有效的产权制度就可以使外部经济效益内部化，促使经济主体承担其相应的社会成本，获取其创造的社会效益，促使经济主体的发展符合社会的要求。总体来看，制度的首要功能是通过规范人类行为来塑造人类的相互关系。 在转型 过程中，要防止制度的真空，在建立新制度之前旧制度已经毁灭了，社会可能会面临制度上的真空。运作良好的政府在其中起到了中要的作用，政府在其中起到了设计、构建的作用。经济体制的转型，就是要从一种制度变革到另一种制度，旧的制度需要变革，而新的制度在形成
16、之前也是不确定的。制度的变迁很大程度上依赖制度环境，制度环境是决定制度绩效的关键，会影响制度变迁，形成制度变迁中的路径依赖。路径依赖其实就是原制度的惯性，现存的制度安排会影响提供新制度的能力。经济体制所依存的历史的、社会的、技术的、经济的环境都会造成制度变革中的路径依 赖，有可能使改革的路径偏离预期目标。 制度的构建是一个渐进的过程，在构建、实施过程中应不断完善。制度结构包括以下几个方面：一是建立明晰的产权结构是重要的，方法有存量改革和增量改革；二是自由主义的文化及经济意识的建立，调动人民的积极性、创造性；三是市场体系的健全，政府应大力扶持、引导；四是法律制度的建立，法律体系的健全；五是确立政
17、府参与市场经济的制度，建立政府对市场经济进行宏观调控的框架，在完善法律法规的基础上对市场经济进行调控和引导。因此，改革往往是一个系统性工程，需要构建一个新的制度系统，新系统 中各项制度间应相互耦合。 我国经济体制转型在整体制度建设和国家治理模式重构以前，既需要强政府确保国家治理所需要各项制度的供给和宏观经济的稳定，又需要市场经济体制框架的进一步确立和支撑市场经济体制的相关制度的逐步完善，并通过政府 市场 社会之间的逐渐协调，建立起一种 “ 强政府 强市场 ”的相互保障和促进的国家治理模式。我国推进的农村改革、国有企业改革、行政审批制度改革、就业制度改革、社会保障制度改革、资本市场改革、财政分权
18、改革、汇率制度改革等多项改革，都是将政府的主导作用和市场主体的自发性改革相结合而推 动实施的。 3. 城市公用事业市场化改革中可竞争市场的构建。城市公用事业由于很多环节具有自然垄断性而往往由一家企业在某一区域经营，形成了实际上的垄断。由自然垄断产业的经济特征决定自然垄断行业引入竞争就是要以实现竞争效率并兼顾规模经济效率为目标，有效地实现规模经济与竞争活力兼容的目标，实现规模经济和竞争效率的统一，达到有效竞争的局面。有效竞争就是兼顾竞争和规模经济，将两者有效地协调起来，形成有利于激发竞争活力和保持规模经济效益的长期平衡。因此，要通过有效的竞争，实现规模经济与竞争活力的协调。当然，竞争就 是要保证
19、竞争主体的多元化，而规模经济要求市场主体的少数甚至单一化，两者存在一定的矛盾。但是，如果市场的进入退出壁垒较低，潜在竞争者的进入是可能的，那么有效竞争市场的构建也是可行的。或者通过特许权竞争、区域间比较竞争等间接竞争机制引入市场竞争。 有效竞争理论为城市公用事业市场化改革提供了重要理论支撑。根据有效竞争的理论，放开各种显性或隐性的进入壁垒、引入竞争机制以保证适度竞争对经济效率的提高有益。如在产业纵向一体化可竞争环节放开对企业的进入限制，吸引一定数量的企业在可竞争环节展开竞争，将会在一定程度 上使规模经济受损，却能带来竞争的效率，一般情况下的综合经济效率是提高的。公用事业并非在各个行业、全部环节
20、都是不可竞争的，要按照公用事业行业和环节的可竞争性正确区分，然后制定不同的进入规制等政策。对于具有自然垄断性质的管网环节，可通过特许经营权、区域间竞争规制等政策引入竞争，培育竞争机制以提高经营效率，通过相应的制度建设，构建可竞争的市场环境，促进运营企业通过自身努力提高经济效率。 参考文献： 1. Jon Pierre， The Marketization of the State： Citizens， Consumers， and the Emergence of Public Market， Governance in a Changing Environment， MCGill- Quee
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