1、基于城镇化视角的环京津贫困带减贫研究 摘 要：环京津贫困带的脱贫致富问题仍然是政府和社会各界关注的焦点。城镇化发展在人口转移和集中、基础设施建设、产业发展等方面发挥关键性作用，不仅有助于减贫，而且有助于生态保护。基于城镇化视角，推动环京津贫困带城镇化减贫，文章提出了改革创新城镇化政策、加强基础设施规划建设、提高劳动力外出务工技能、有选择地承接产业转移、发展生态旅游和现代化农业、成立城镇化减贫基金等六个方面的政策建议。 下载 关键词：环京津贫困带 减贫 城镇化 中图分类号： F207 文献标识码： A 文章编号： 1004-4914（ 2015） 02-065-03 2005年 8月 17日，亚
2、洲开发银行资助的一份调查报告首次提出 “ 环京津贫困带 ” 的概念：在大都市北京和天津周围，环绕着河北的 3798 个贫困村、32个贫困县，年均纯收入不足 625元的 272.6万贫困人口。如果以 150公里的直线距离计算，与北京接壤的河北省张家口、承德、保定三市就有 25 个国家级和省级贫困县，谓之 “ 环京津贫困带 ” 。 “ 环京津贫困带 ” 概念提出后，政府高层高度重视，学术界和媒体热切关注。然而，环京津贫困带的经济发展和人民生活水平至今仍没有出现明显改观 ，这一地区的脱贫致富问题仍然值得高度关注和深入研究。 一、环京津贫困带贫困现状 改革开放初，环京津贫困带 25个县的经济发展水平与
3、北京市远郊区县相差不大，甚至部分县经济好于紧邻的北京市远郊区县，但是 20 年多年后，京冀两省市之间形成巨大的经济差距。 2005 年，环京津贫困带人均地区生产总值 5991.89 元，人均地方财政收入 160.23 元，仅为河北省平均水平的2/5 和 1/5，低于京津两市的 1/5 和 1/10。环京津贫困带是我国东部沿海地区最贫困的地区之一。 经过近 10年的扶贫开发和区域合 作，环京津贫困带的经济发展水平并没有发生明显的改善，且与京津地区形成了巨大反差。 2012 年，环京津贫困带人均地区生产总值 18267 元，人均地方财政收入 965.38 元，仅为河北省平均水平的 1/2和 1/3
4、，远远低于京津两市的 1/3 和 1/10。与北京市生态涵养区的区县相比，环京津贫困带人均地区生产总值和人均地方财政收入不足前者平均水平的 1/2 和 1/7。 在环京津贫困带，制约地区经济发展的最突出因素就是基础设施欠缺，建设资金不足。根据有关统计数据显示，在保定市下辖的 8个贫困县中，目前仍有近百个村不通公路， 500 来个村缺少饮水设施， 100 多个村没有解决广播电视入户和通讯难问题，近 300个村没有卫生所。交通、水利、医疗卫生、文化教育、邮电通信等基础设施的欠缺，严重制约着环京津贫困带区域经济加快发展和老百姓脱贫致富愿望的实现。 二、环京津贫困带致贫诱因剖析 （一）自然地理因素：自
5、然条件恶劣，地质灾害频发 环京津贫困带地处半干旱与半湿润过渡气候带，属于农牧交错地带，大多位于高寒地带和深山区，干旱缺水，灾害频繁，石化、高寒、干旱、少田是这一地区的突出特点。环京津贫困带 25 个贫困县中， 6 个 位于坝上高原， 19 个分布在太行山、燕山、恒山深山区，其中 20 个贫困县是革命老区。 坝上高寒区位于内蒙古高原的南缘，年均气温只有 1.4 度，无霜期不到100天，年均降水量仅有 350毫米，年均大风天数高达 65天。环京津贫困带内广泛分布移动、半移动沙丘、沙滩、坡蚀和沟蚀严重的黄土区，超强垦殖形成的退化草场和林地，难以开发利用的石质山地和岗坡、遍布全区的风口和风道，干枯断流
6、的河床和山泉，适应人类合理开发利用的土地不足总土地面积的 30%，绝大多数劣质耕地处于中度危机和重度危机状态。十分恶劣的自然条件，极易发生 自然灾害，非常脆弱的生态环境，极易遭受人为破坏且恢复难度极大，有限的资源环境承载能力与现有规模庞大、布局分散的人口形成尖锐矛盾，直接制约着这一地区生产生活条件的改善和地区经济社会的发展。 （二）历史因素：军事用武之地，人为影响严重 环京津贫困带所属地区自古就是北方游牧文化与南方农耕文化的交接地带，也是中国历朝历代北方游牧民族与南方朝廷兵戎相见的战争频发之地，大规模移民开荒、建设坚固城池和军事要塞成为每一时期中央政府对这一地区实施的主要政策，直接导致人口规模
7、的超常增长和生态环境的急剧退化。 （三）区位因素：京津生态屏障，经济开发受限 环京津贫困带地处京津冀北地区的上风上水位置，是京津两大直辖市的生态屏障、给水水源地、防风固沙重点治理区。为了保障京津的饮水安全和生态环境，国家和地方政府不断加强对这一地区资源开发和工农业发展的限制，不断提高水源保障和生态保护的标准。在这些地方大规模地关停或削减经济拉动作用明显但耗水严重、排污标准低的企业和项目，山区全面禁牧，严格控制高耗水农业，实行 “ 退稻改旱 ” 等等，这些措施严重制约了这一地区的经济发展，在一定程度上造成了这些地区脱贫致富困难。 （四）行政因素：行政壁垒影响，虹吸效应严重 京津冀地区多年来难以实
8、现协同发展的最大问题就是行政壁垒严重，这也是导致环京津贫困带形成的主要原因之一。比如，同样是保障京津生态和用水安全的封山育林工程， 2010 年张承地区各县造林补助每亩仅为 200元，而北京市远郊区县每亩投入却高达 5500 元；再如， 2010 年赤城县全部财政收入 6.3 亿元，延庆县 9.9 亿元，差距不大，但赤城县可用财力仅为5.7 亿元，而延庆县却高达 60 亿元。除了地域行政壁垒，还存在扶贫资金缺乏统筹协调、机械性分割使用等部门之间的行 政壁垒。 京津冀之间的收入差距，造成河北地区紧缺的人才、资金等生产要素大量地流向京津地区，直接制约河北经济发展步伐，发展差距不断拉大。据统计， 2
9、005 2010 年，河北向北京输送的劳动力平均每年在 100 万人左右，且呈逐年增加态势。而环京津地区向北京贡献的不仅是人才和资本，还有水资源和生态环境。长期以来，张承地区为保障京津用水和生态安全，进行生态保护的同时，放弃了很多自身的发展机会，而得到的补偿极其有限。近年来，在有关方面的协调下，北京加大了对生态输出区的生态补偿，但这些补偿资金对于环京津区域的发展 来说仍是杯水车薪。 （五）人文因素：思想观念传统，脱贫难度较大 环京津地区的贫困县，大多属于山区、革命老区，加上地理位置特殊，长期作为军事禁区，基础设施建设滞后，交通闭塞，干部群众的受教育水平和思想观念普遍落后，缺乏开放意识、竞争意识
10、、市场意识和风险意识，缺乏依靠自身脱贫致富的能力和积极性，等、靠、要思想观念严重。自然条件恶劣，生态环境脆弱，自然灾害频发，当地农民收入来源依靠农业，靠天吃饭，抵御自然灾害的能力较低，自身脱贫致富的能力不足，遇灾返贫率高，扶贫成本高、难度大。思想观念落后，开发意 识不强是环京津贫困带脱贫致富步伐长期不前的最主要内因。 三、环京津贫困带城镇化减贫的路径选择 随着环京津贫困带的扶贫开发得到各级政府部门的高度重视和学术界的极大关注，关于这一区域如何脱贫的研究报告和学术论文层出不穷。中共河北省委党校课题组（ 2005）从机制创新的角度，认为环京津贫困带减贫应该进行扶贫项目选择、扶贫资源整合等方面的机制
11、创新，保证扶贫机制的长效性，变 “ 扶贫 ” 为 “ 防贫 ” 。赵玉（ 2008）对京津与河北之间生态保护和水源供给的补偿机制进行了研究和设计。黄璐（ 2009）认为环京津贫困 带应该加快劳动力转移。张贵军等（ 2012）对环京津贫困带退耕对贫困的影响进行了研究，认为退耕工程应该与反贫困措施相结合并提出了相应的政策建议。李丹（ 2013）基于生态型贫困视角从加大资金支持力度、生态保护补偿、资源有偿使用、资源深度开发等方面提出了促进环京津贫困带脱贫的对策建议。郭晓杰（ 2013）从产业融合的视角提出了环京津贫困带农村产业融合发展的模式。 综观以往对环京津贫困带脱贫的研究，大多数仍停留在生态补偿
12、、扶贫开发、机制创新等传统观点或局限在环京津贫困带内讨论减贫、脱贫的问题。笔者认为，环京 津贫困带之所以贫困，深层次原因主要是原有发展方式与脆弱的生态环境之间的矛盾，环京津贫困带减贫的关键是改革现有体制机制，从人口政策、基础设施建设、改变原有产业发展方式、推进城镇化等方面来促进贫困区域经济发展，从而达到减贫的目的。 （一）改革创新城镇化政策，有力有效推进城镇化减贫 推进环京津贫困带城镇化减贫，首先要改革创新人口管理制度和政策，扫除农业剩余劳动力转移和流动的障碍；其次要改革现有的农村土地管理制度和政策，创新农村土地流转机制和制度，引导和促进农村土地有序流转和农业现代化发展；第三 是制定差别化的产
13、业促进政策，把冀中南、沿海地区和环京津地区内的城市和城镇作为产业发展的重点开发地区，大力引导环京津贫困带人口向冀中南、沿海地区转移，适度引导环京津贫困带人口向城市和城镇集中。改革创新城镇化政策及配套政策，有序推动河北地区加快城镇化进程，尽可能减少和集中环京津贫困地区人口，更快更有效地推进环京津贫困带脱贫致富。 （二）加强基础设施规划建设，保障区域发展后劲 在众多的贫困地区，基础设施建设严重滞后是制约地区经济发展和人民脱贫致富的重要原因。推动环京津贫困地区经济加快发展和城镇 化减贫，加强基础设施投资和建设尤其是交通基础设施和城市基础设施是重中之重。首先要加强交通基础设施投资和建设，促进当地农产品
14、输出和农业现代化。其次是加强城镇基础设施投资和建设，改善贫困区域生产生活条件，吸引人口尤其是青年人口本地发展，保障区域发展的动力，加快区域城镇化步伐。 （三）实施劳务输出促进工程，引导劳动力流动和人口转移 推动城镇化减贫，城镇化是手段，减贫是目的。如果仅仅是纯粹的人口转移和集中，结果只会是转移贫困，事与愿违。环京津贫困带推动城镇化减贫，要从扩展务工渠道、提高职业技能、 培育中介组织等方面着手，实施劳务输出促进工程，增强农业剩余劳动力外出务工创业和融入务工地的能力。环京津地方政府促进农业剩余劳动力流动和转移，首先要建立劳务输出组织管理机构，负责当地农村劳动力外出务工的组织管理、渠道拓展、报酬协商
15、、法律咨询、讨薪援助等工作。其次要构建完善的劳动力职业技能培训体系，组织短期培训班对外出务工人员进行专业技能培训，顺应市场需求不断调整培训内容，不断提高外出务工人员的就业创业和融入城市的能力。第三要积极培育劳务输出中介组织，鼓励社会力量参与到环京津贫困地区促进劳动力流动和人口，实现城 镇化减贫的工作中来。 （四）有选择地承接产业转移，加快环京津地区城镇化进程 要实现环京津贫困区域的减贫和城镇化必须加快区域的产业发展。对于环京津贫困地区来说，承接国内外产业转移是加快城镇化的最重要途径。环京津贫困地区的产业发展，不仅要防止破坏生态环境和污染水源地，而且要关注产业发展对农村人口向城市和城镇转移所起的
16、作用。环京津贫困地区的产业发展，首先要根据当地资源承载能力和经济开发潜力，明确产业发展类型和方向，把劳动密集型和低污染、低水耗、高技术的产业作为承接产业转移的首选目标，杜绝高污染 、高耗水、高耗能项目落地；其次要积极与国内成功的高新技术产业园区合作，学习管理经验，共建产业园区，承接产业转移，承担高新技术产业的生产制造功能；第三要充分发挥毗邻首都北京的区位优势，大力引进中关村示范区的先进技术和金融街的金融资源，加快推动当地企业的技术改造和园区的发展转型。 （五）大力发展生态旅游和现代农业，不断提高农民经济收入 环京津贫困地区处于华北平原与内蒙古高原的过渡地带，多样复杂的地形地貌和和历史悠久的人文
17、背景，造就了其独具特色的自然风光和深厚绵长的文化底蕴，且与京津旅游资源同 源异质的互补性特征能够满足京津游客的不同品位需求，是环京津贫困带发展生态旅游和现代农业，开拓京津巨大消费市场的资源基础。环京津贫困地区发展生态旅游和现代农业，既可以有效保证京津的生态屏障和水源安全，又可以有力带动当地经济发展和收入增加，降低贫困。 发展生态旅游和现代农业，优良的生态环境和人文环境是其赖以生存发展的基础。环京津贫困地区首先要加大生态环境保护的力度，加快生态修复和污染治理，夯实生（下转第 68 页）（上接第 66 页）态旅游和现代农业发展的基础；其次要依托避暑、草原、温泉、冰雪、皇家、狩猎等特 色资源，结合当
18、地历史文化、民俗风情、地方特产等人文资源，发展休闲旅游、节庆旅游和体验旅游，打造生态旅游品牌；第三要大力发展现代农业，开发当地丰富多样的特产资源，积极引进和培育现代化农业企业，加快促进农超对接、农技培训，努力开拓京津巨大的农产品消费市场。 （六）建立城镇化减贫基金，支持基础设施建设和生态保护及修复 京津冀三地政府要充分认识到河北为京津冀北地区生态安全和水源保障做出巨大贡献，让河北地区独自承担生态修复、水质改善和扶贫开发的巨大投入显然是不合理的，京津冀三地都有责任和义务参与到环京 津贫困带扶贫开发的工作中来。在此认识下，京津冀三地应联合组建环京津贫困地区扶贫开发委员会，联合出资成立城镇化减贫基金
19、，所有来源的环京津贫困带扶贫开发资金全部纳入环京津贫困地区城镇化减贫基金管理。环京津贫困地区扶贫开发委员会负责统筹考虑环京津扶贫开发资金的用途和调拨，重点支撑环京津贫困地区城镇化发展过程中的交通基础设施建设、城市基础设施建设、生态保护及修复、水源保障、产业引进、人员培训和安置等方面的投入，有效保证环京津贫困地区城镇化减贫工作的顺利进行。 基金项目：国家自然科学基金资助项目 “ 大都市周 边生态抑制型贫困区减贫机制研究 以环京津贫困带为例 ” （编号： 71203016）。 参考文献： 亚洲开发银行，河北省财政厅 .河北省发展战略研究专题报告 R.北京：亚洲开发银行， 2004 Cali， M.
20、 and C. Mendian Districts 中共河北省委党校课题组 .环首都贫困县扶贫机制创新的路径 J.河北学刊， 2005（ 6） 赵玉 .对环京津贫困带的扶持补偿机制研究 J.经济问题探索， 2008（ 3） 黄璐 .加快环京津贫困带劳动力转移的建议 J.经济论坛， 2009（ 1） 张贵军等 .环京津贫困地区退耕与贫困、反贫困问题研究 J.中国农学通报， 2012 （ 23） 夏庆杰，王大树 .城市化与贫困：文献综述 R.中国国际扶贫中心，2013（ 10） 李丹 .环首都贫困带的脱贫问题 基于生态性贫困视角 J.开放导报，2013（ 6） 郭晓杰 .环首都贫困带贫困治理路径分析：一个产业融合的视角 J.城市规划与管理， 2013（ 12） （作者单位：北京市社会科学院中国总部经济研究中心 北京 100120；作者 简介：罗俊，博士，主要从事区域经济、生态经济研究。） （责编：贾伟）
