1、基于社区参与的森林生态旅游补偿机制研究 摘要：森林生态旅游是在旅游可持续发展背景下以森林景观资源为旅游对象的旅游活动，是把社会一经济一生态作为一个复合生态系统进行考虑。随着森林生态旅游在森林公园、自然保护区等区域的深入开展，森林生态环境也遭到了破坏，为促进森林生态旅游持续和谐发展，有必要探讨森林生态旅游补偿机制，提高社区的参与度。文章分析了社区视角下森林生态旅游补偿存在的问题及补偿机制构建的必要性，并从完善林权制度，明晰补偿对象、建立生态补偿标准及社区参与的管理委员会、建立社区参与森林生态旅游的保障体系、建立社区居民参与森林生态旅游经营管理 动态评价机制等方面提出了相应的对策，旨在促进森林生态
2、旅游持续健康快速发展。 下载 关键词：森林生态旅游；生态补偿；机制；社区参与 中图分类号： F275 文献标识码： A 文章编号： 1001-828X（ 2014）07-0261 一、引言 在经济快速发展的同时生态环境不断恶化，迫使人们开始反思生态环境恶化的原因和结果，因此国内外专家学者着手研究生态补偿系列理论并付诸实践，希望能够协调经济发展与环境保护问题。随着我国经济的不断发展，人民生活水平的不断提高，旅游活动正在发展成为 人们生活中的必要组成部分，作为 “ 回归自然 ” 的森林生态旅游备受人们推崇，但是不合理的旅游开发会导致森林生态景观和环境质量的下降以及一定程度的环境污染，而森林生态旅游
3、强调是与自然和谐发展，达到生态、经济与社会三大效益的最大化，提高社区参与森林生态旅游的程度。因此，为了协调森林生态旅游发展、森林生态环境保护以及社区居民利益保障的关系，必须从社区参与的视角构建有效的森林旅游生态补偿机制，最终实现森林生态旅游持续健康发展。 二、森林生态旅游生态补偿的内涵分析 生态补偿这一概念起源于生态学理论，目前 国内外尚未有统一的定义，随着各领域专家学者的深入研究，生态补偿也逐渐应用社会经济的各个领域，各国学者的研究取得了丰硕的成果，通过对前人的研究成果进行综合分析，本文对生态补偿的定义倾向于毛显强等人的阐述，他认为，生态补偿是通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补
4、偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性）。总而言之，生态补偿的最终目标就是实现资源和环境的持续开发和使用，实现经济发展与环境保护相协调，促进可持续发展。 随着旅游业的发展，旅游开发对环境带来系列负面影响，在旅游领域也出现了旅游生态补偿的相应研究，李昭认为旅游生态补偿是指采用经济手段调节旅游开发经营所涉及的生态利益相关者之间利益关系的制度安排，主要目的是保护旅游地生态系统、促进旅游业可持续发展。刘敏等指出旅游生态补偿的内涵包括主要集中在自然旅游目的地且类型多样的区域，其中森林旅游地是被关注较多的类型；关注社区利益；
5、环境破坏带来的相应补偿，还需关注旅游生态环境建设和某些重要生态系统保护带来的补偿。还有部分学者从特殊的旅游目的地（如森林旅游、山地旅游等）、旅游生 态补偿机制等各个方面进行了研究。 作为 21世纪发展趋势的生态旅游，特别是森林生态旅游，具有高度的资源环境依赖性，森林旅游生态补偿问题的探讨逐渐纳入到研究者的视野，李建华认为所谓森林旅游生态补偿的基本内涵是指通过对由于森林旅游资源开发利用而对生态资源与环境造成损害的而进行的一种补偿，或者说是对该行为进行收费，即为森林生态旅游资源与生态环境的有偿使用，并以此来促进经济发展与生态环境的和谐平衡，使森林旅游资源与生态环境得到充分有效持续地利用，促进森林旅
6、游业的稳定高速发展，实现森林旅游的可持续发展，最终达 成社会与经济的持续发展。李丽娟认为森林旅游生态补偿机制就是依据环境外部成本内部化原理，在坚持 “ 谁利用谁补偿，谁受益（损害），谁付费 ” 原则的基础上，对开发、利用森林生态景观和环境并从中受益的旅游利益相关者征收费用，用于森林生态景观和环境的保护以及社区受损利益的弥补，以内化森林旅游活动产生的环境外部成本，为森林旅游可持续发展提供优质资源基础和良性社区互动的一种经济激励制度。 三、社区参与视角下森林生态旅游补偿机制思考的必要性 （一）调整与优化社区经济结构，协调旅游发展与社区居民的利益 森林生态旅游区大都属于经济落后的边远山区，当地居民以
7、农、林等第一产业为主体，发展森林生态旅游可以带动相关产业如旅游餐饮业、旅游服务业、住宿业以及土特产加工与营销业等以服务为主的第三产业的发展，不仅带动了当地居民的就业，而且社区整体的经济结构得到了调整与优化，同时通过建立森林生态旅游补偿机制，政府部门及旅游受益方采取多种方式对社区实施生态补偿，保障社区居民的生活收入，协调了旅游发展与社区居民的利益。 （二）增强社区居民环境保护意识，减少对森林景观和森林生态环境的破坏 在开展生态旅游的过 程中，社区居民参与旅游活动并从中获利，使他们自觉放弃偷猎、偷伐等破坏森林景观和森林生态环境的行为，同时构建森林旅游生态补偿机制，向旅游受益方征收生态补偿费，既可把
8、社区居民利益直接和环境与资源的保护挂钩，又可建立森林景观保护的保障基金，为森林景观资源的永续利用提高了双重动力支持，发展森林生态旅游就有了可持续利用的资源基础，社区居民也获得了良好的生存环境，这样才能充分森林景观资源的价值，充分体现出利益相关者的平等性，才能使社区居民主动参与森林生态系统的保育，以达到保护森林景观资源与生态环境的目的，最终达到生态、 经济、社会三者结合的综合效益最大化。 （三）促进社区社会文化的保护与传承 开展森林生态旅游的载体为森林公园、自然保护区等区域，这些区域多为贫困山区，当地社区的村落、建筑格局、整体风貌、生产生活、民俗民风等传统文化和生态环境具有独特性，是当地社区长期
9、形成的独具一格的社会文化，社区参与能促使这种社会文化内化于森林生态旅游资源，促进社区居民有意识地保护它们并原汁原味的世代传承，有利于向游客展示社区的独特文化，充分体现社区森林生态旅游资源的文化内涵。 （四）推进集体林权制度改革，提升森林生 态旅游资源的美学价值 作为集体林权制度改革的核心是明晰林地的产权，中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见明确提出，在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包经营方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。意见还规定： “ 对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开
10、发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等 ” 。居民在林权制度改革过程中按照国家相关规定拥有了林地经营权和林木所有权，使居民拥有参与森林生态旅游 的资源条件，社区居民为了获取优质资源，在不破坏整体生态功能的基础上进行林地改造，优化配置以乡土树种为主体的风景林格局，提升整体的森林风景美学价值。 四、社区参与视角下森林生态旅游补偿存在问题分析 （一）森林生态旅游系统中社区的定位不清晰 很多森林生态旅游所在区域的森林景观资源的数量、质量、种类、范围、产权以及其开发价值尚未开展详细普查，更没有清晰科学的综合评价，而森林生态旅游要求政府、旅游企业、社区和游客在森林旅游中共同担负起保护森林资源和生态环境
11、的责任，以可持续发展理念为指导 ，保证森林旅游的持续进行。社区作为森林生态旅游系统中不可或缺的一个部分，因为森林景观资源产权界定不明确，不能清晰为社区居民在这个系统中进行定位，生态补偿社区居民也就不能公平地参与到森林生态旅游的利益分配中，导致了森林景观资源的维护者和因森林生态旅游资源的保护而减少收入的社区居民并未受益或受益很少。 （二）森林生态旅游补偿缺乏系统完善的制度体系 国家尚未出台完整的生态补偿方面的法律法规，各个不同的领域仅仅只是根据各自的职权及利益关系开展了系列生态补偿实践，还没有形成规范的生态补偿机制，作为 森林生态旅游这个全新的领域来讲，牵涉到的利益主体更加多元化，补偿的过程更为
12、复杂，补偿对象、补偿主体、补偿资金、补偿方式等方面界定不明确，特别是在实践过程中，利益相关者参与不够，甚至没有制定利益相关者参与、协商机制，同时由于林权制度的不完善，林地及其附属物边界范围含糊，加之补偿标准、补偿金的来源不明确，作为生态保护作出直接贡献而利益受到损害、生态保护的主要实施者 社区居民很难得到直接的资金补偿，导致补偿责任缺失；另外，在实施生态补偿的区域，也没有建立相应的生态补偿保障制度，造成森林生态旅游补偿缺乏法律依据， 补偿工作的落实在实践中随意性很大，导致实施了生态补偿的森林生态旅游区生态退化的现象依然严重。 （三）没有建立森林生态旅游补偿动态评价机制 在现阶段，我国尚未成立生
13、态补偿或与生态补偿相关的监督管理部门或机构，导致了生态补偿多重监管、力度不够的局面。由于缺乏有效的监管，首先没有形成森林生态旅游区补偿资金使用和管理的监督机制，不能明确补偿资金的支付范围，很难保证资金专款专用和资金安全运行，社区居民很难真正得到实惠：其次是不能明确补偿范围，对接近生态警戒线（红线）的区域清理不够，导致部分区域没有 纳入到生态补偿范围；再次，对进行补偿的区域，生态破坏、生态保育、生态恢复等方面没有形成长效的监控机制，部分补偿区最终演变成生态破坏区甚至生态破坏重灾区，导致生态保护与开发矛盾加剧。 五、社区参与视角下森林生态旅游补偿机制的思考 （一）完善林权制度，明晰补偿对象 完善林
14、权制度就是要从根本上明确森林旅游区居民林地的经营权和林木所有权，相关部门应该要组织由当地政府、林业部门的技术人员及社区居民组成的专门班子，在充分调查的基础上，以国家政策及历史沿革为依据进行林权界定，确立社区居民作为 林地承包经营权人的主体地位。那么在发展森林生态旅游的时候，作为拥有林权主体地位的社区居民具有参与森林生态旅游的核心地位，居民参与旅游的信心大大增加，林改确权能使所有权、管理权与经营权的和谐统一，从而保证社区参与旅游的合法性，保障了社区居民的参与权利，因此，社区居民参与理念逐渐清晰，顺理成章地参与到旅游开发设想、公司洽谈、土地出让、签订协议、社区参与方式及收益分配的内容等重要环节。同
15、时，林业主管部门根据相关规定将林地分类定级，依据政策实施生态补偿，林地承包者或所有者名正言顺地成为补偿对象。 （二）建 立生态补偿标准及社区参与的管理委员会 作为森林生态旅游旅游补偿主体来看，主要是政府、森林生态旅游的开发与经营者及旅游者。森林生态旅游地大多为生态脆弱地区，担当了平衡当地生态系统的重任，同时社区居民为提高森林旅游资源的质量、改善森林景观美学价值以及修复生态功能等方面提供服务，森林生态旅游生态补偿标准可根据生态系统服务功能价值、生态保护者的直接投入、生态修复的投入等建立测算体系，量化生态补偿额度，按照生态系统产生的效益进行归类，确定生态补偿资金的承担者及其承担份额，为生态补偿金的
16、确定提供科学依据，并以 此为基础，建立由旅游区主管部门、森林生态开发经营者、相关科技专家及社区居民代表组成的生态补偿资金管理委员会，负责对森林生态旅游区的规划、生态补偿基金的管理、各利益相关者的调节平衡，切实保护、恢复与修复旅游区内生态林特别是生态公益林的生态系统结构，在保证森林生态旅游的良性发展的同时提升生态服务功能。 （三）建立社区参与森林生态旅游的保障体系 森林生态旅游社区居民作为受偿对象，往往是弱势群体，而生态补偿不论从实施过程还是补偿标准的确立来看，都是一个复杂的过程，同时涉及到众多利益主体，因此必须 通过立法才能使补偿制度得到落实。 国家及地方政府通过完善相关法律法规，明确社区参与
17、森林生态旅游的责权利，并按照功能分区的原则，将森林生态旅游区划分为生态建设区、生态恢复区、生态保护区、森林旅游开发区等不同类别的补偿区域，分别确定补偿标准以及资金来源，明确补偿的主体、客体及方式，并制定约束机制，确保补偿到位。作为森林生态旅游区的建设，可依托天然林保护工程、退耕还林还草工程、生态移民工程等林业政策，推动社区参与森林生态旅游，同时促进森林旅游资源安全保障体系的建设和森林生态环境质量的改善。 （四） 建立社区居民参与森林生态旅游经营管理动态评价机制 森林生态旅游开发过程中，既要以社区参与为平台保障社区利益，又要森林旅游资源能得到合理有效利用，还要保证森林生态旅游经营管理的可持续性，
18、因此需要建立动态的长效评价机制。制定综合性项目评估标准，必须要将资源与环境效益、社区效益、经济效益、社区对森林旅游的认知度、社区参与度、生态补偿机制、景区的生态功能设计、森林生态旅游项目的可持续发展及动态建设状况等给方面要素考虑到其中，建立客观公正的指标体系，并通过问卷调查、专家咨询等方式确定各指标的重要性，建立考核 模型，对森林旅游资源的保护与可持续利用、生态建设的效果、社区参与的程度、生态补偿的力度、生态环境的改善等进行监控管理，最终达到森生态旅游、生态系统及社区之间的良性互动，建立社区参与下的森林生态旅游补偿机制，从而保证了政府、森林生态旅游开发与经营者及社区居民在旅游开发中自觉保护环境
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