1、基层人民银行内部控制管理的问题剖析及对策 人民银行系统的内控机制建设从 2006 年 4 月颁发实施中国人民银行分支机构内部控制指引以来逐渐强化，内控风险管理正步入规范化、制度化、经常化轨道。但从近年来内审部门开展的内部控制审计情况来看，基层人民银行在内部控制管理方面仍存在一些值得重视的问题，制约着内审转型和内控机制建设发展的步伐。 下载 一、内部控制实施中存在的主要问题 1.内部控制意识不够明显。有的支行领导缺乏对内部控制和风险管理知识的全面了解，对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义认识不够，没有把内部控制当作一项长效机制来实施。有的干部员工认为有规章制度就等同于内部控制，缺少内部控制的
2、正确理念，风险意识和责任意识薄弱。因而，业务工作中时常出现低级差错和屡查屡犯问题。 风险剖析：内控意识是做好内部控制的灵魂。只有思想意识高度重视，才能将内控这一主线贯彻到日常工作之中，并采取相应的防范、实施措施，从而确保本单位内 控安全。反之，如果缺少内部控制的正确理念，风险意识和责任意识薄弱，就可能产生麻痹大意的现象，对风险隐患熟视无睹。 2.内控制度建设不够规范。由于上级行没有对基层行内控制度建设的框架和标准作出明确的指导或规定，基层行在规章制度的建立和完善方面出现程度不一致、水平参差不齐的现象。如有的以执行上级行的规章制度为主，较少结合本单位或部门实际制定的相关制度或实施细则；有的重制度
3、建设轻执行落实，制度汇编一大本，单项制度近百项，但存在将上级行规章制度改头换面直接作为本行制度的情况，有章不循，违规操作现象时有发生 ；有的内控制度滞后于形势变化和业务发展，未根据上级行规章制度以及实际情况的变化及时修订内控制度，制度的适用性、可用性大打折扣。 风险剖析：内控制度建设的最终目的在于针对性、可操作性和实效性。如果仅仅是把制度写在纸上、挂在墙上、讲在嘴上，而不落实在行动上，再多也是形同虚设，导致隐患依然潜伏，风险难以排除。 3.激励约束机制有待改进。激励约束机制对各岗位人员缺乏科学、合理的业绩考核评价办法，没有真正实现工作业绩与收入相挂钩，平均分配或轮流坐庄分配目标津贴的做法相当普
4、遍，不同程度地存在 “ 能者多 劳、庸者休闲 ” 的现象。 风险剖析：激励约束机制是否科学、公正、合理，很大程度影响着员工的情绪。好的激励约束机制能充分激发员工的主动性、积极性和创造性，增强员工的自我约束力、制度执行力和工作活力，引领员工朝着单位的发展目标前进。反之，就可能导致激励无果，约束无效，干多干少一个样，干好干坏一个样，违规违纪一个样的被动局面。 4.应急管理工作流于形式。由于缺乏科学统一的方法体系，还没有一套适合支行特点的内控检查、考核评价机制，县支行所开展的风险识别和评估工作粗细不一，虽有风险评估材料，但内容过 于简单、笼统，风险识别和分析没有达到对全面、合理的要求，大多流于形式。
5、在对突发事件的应急管理方面，存在未按上级行的要求制定突发事件应急预案或应急预案内容不完整、没有配置相应的资源、没有根据形势变化和人员变动情况及时更新等问题。 风险剖析：应急管理的目标在于及时、准确、迅速地应对一切突发事件，把所产生的风险降低到最小限度。如果应急管理工作流于形式，缺乏科学统一的方法体系，很有可能在突发事件来临时，束手无策，慌乱无序，造成意外风险甚至业务系统瘫痪。 5.权限管理不符内控要求。一是存在不相容岗 位兼岗的情况。如采用迂回授权的方式，由会计主管兼任记账员，个别岗位人员负责自身经办业务的账务核对工作；二是授权控制不够严格。如通过长期授权实现借号操作的方式代岗处理业务，即在名
6、义上人员配备和分工符合制度规定，但实际操作中个别人员的操作员代码和口令交由其他人员使用操作，导致操作人员登录名称与实际使用人员姓名不符和违规兼岗等问题，风险隐患较为突出；三是短期离岗口头授权，授权未登记。如有的会计主管因工作需要临时离岗，采取口头的方式进行授权，没有对授权情况作登记并履行审批手续，其操作员代码由代岗人使用；四是对调离人 员的权限控制滞后。个别人员调离岗位后未及时在业务系统中对其操作权限予以撤销或冻结的现象。 风险剖析：权限管理是一切业务操作规程的重要环节，也是内控管理的主要手段。尤其是会计国库部门的岗位设置、操作代码，更要严格按照权限管理的要求无条件执行，杜绝操作风险。 6.内
7、部管理控制不够严格。一是日常业务或管理工作存在控制疏漏，如使用单位公章未经负责人审批，重大会计事项未经会计主管审批，会计人员加班未按规定履行审批手续，个别基础业务存在先办理、负责人事后补签字审批的现象，承办依法行政事项存在业务办理 程序不规范、审批手续不完善的问题，内外账务核对存在对账人不符合规定、对账印鉴与预留印鉴不相符等问题；二是财务管理中的相关制度执行不到位，如低值易耗品的管理松懈，没有按照中国人民银行财务制度的规定设立登记簿、卡片账对低值易耗品的购入、领用进行登记或登记不完整的现象，导致对实物的采购、领用和去向缺乏监管；三是财务制度执行不到位，没有严格执行本行财务管理制度规定的大额费用
8、集体审批制度，在费用支出方面缺乏有效控制，特别是招待费、办公费、会议费、车辆费等缺乏严格的控制标准，处理费用开支过程中的人员分工不符合相互牵 制的要求。 风险剖析：钱、权管理部门是内部管理控制的要害岗位，其内控制度的执行是否到位，直接影响单位内控建设的安全，可能造成直接经济损失或使单位形象受损，甚至滋生腐败现象，导致经济、刑事案件的发生。 7.内部监督整改力度不大。一是内部监督整改工作表面化。支行对中支事后监督、内审监督、执法监察和专业检查等部门开展的内部监督检查结果，通常采取个案应付式按部就班地进行简单整改，即上级行查出哪笔业务存在问题就整改哪笔，缺少举一反三全面自查自纠的主动性，导致同类问
9、题反复出现；二是对违规问题的责任追 究机制缺失，对内控管理中违规行为的责任追究仅限于会议强调、嘴上说说而已，导致干好干坏一个样的观念长期驻留，部分员工工作责任心缺失，基础工作中部分不合规问题屡查屡犯。 风险剖析：责任追究是内控制度执行的重要环节，必须严肃、严格执行，才能确保制度执行到位，整改落实到位。否则，追而不究，处而不罚，不仅会削弱内控制度的严肃性，反而助长违规、违纪风气，给内控安全埋下隐患，带来风险。 二、加强内控制度建设的对策建议 1.深入开展内控安全教育。一是开展内控知识宣传教育。上级行应通过灵活方式举办内 控知识学习培训，开展内控安全教育，引导基层行干部员工正确认识内部控制和风险防
10、范知识，普及内控知识，避免过度夸大风险和过度忽视风险两种极端认识，激发员工参与内控建设的自觉性和主动性；二是切实落实领导责任制。内部控制是一项长效机制，只有落实领导责任制，才能有计划、有步骤的深入推进，基层行各级领导要进一步强化内控意识，树立 “ 内控先行 ” 的理念，建立并落实领导责任制，积极推进内控环境建设和控制治理活动，在日常工作中以身作则，民主决策，科学管理，促进良好内控文化、环境的形成。 2.强化内部控制制度建设。一是明 确内控制度建设标准。明确基层行的内控制度由全行性、部门性内控制度两部分组成，各部分制度应该包括哪些具体的内容，哪些制度可以参照执行上级行的制度，哪些制度是需要自己建
11、立或制定。在上级行对制度体系建设作出规范性规定之前，基层行应在上级行制度的框架内对现有内控制度进行完善，对不适应、不合理的相关制度及时进行补充、修订，使之更严密、更完善，使内控制度的触角延伸到业务运行和内部管理活动的每一个工作岗位、程序、业务流程或操作环节；二是明确有关工作标准和内容，如结合基层行的管理和运行特点，制定切合基层行实际的、可操作的风 险识别、评估的具体方法、标准和内容，便于基层行的实际操作；三是制定适合于基层行特点的内控检查、考核评价办法，便于基层行自查和监督部门的检查评价。 3.健全内控激励约束机制。针对目前基层行员工职业理想淡化、上进精神动力缺失和思想复杂的状况，应建立以提高
12、员工素质和敬业精神为核心的人力资源管理制度，建立完善体现效率优先、兼顾公平的薪酬、奖金和福利政策，以激励基层行员工的工作积极性。一是认真改进员工培训方式和途径，探索真正有效的员工培训或教育渠道，变 “ 要我学 ” 到 “ 我要学 ” ，努力营造全员学习、终身学习的氛围 ，鼓励员工自学成才，积极参加会计从业资格证等相关考试，掌握专业技能；二是在遵循不相容岗位相分离的前提下，总结推广基层行岗位整合、跨部门兼岗的有效途径和方法，杜绝不合理兼岗的问题，缓解县支行人员不足、重要岗位轮换和强制休假制度执行难的实际状况；三是对基层行设置科学的业绩考核指标体系和责任追究机制，对干部员工的业绩进行考核与评价，以
13、此作为确定其薪酬、晋升、降级等的重要依据，并切实做到严格考核、有奖有惩，强化对整体团队的激励与约束，实现内控管理和业绩考核的有机结合；四是务实强化县支行建设，增强员工对职业前景的信心 。建议采取合并相近支行的方式，恢复经济发达县（市）的发行库，把部分大县（市）支行建成内设机构健全、基础业务完善的支行，重塑员工的职业理想和进取精神。 4.落实内部控制应急管理。建立完善的内控制度体系、科学完整地识别和评估内部风险和加强应急管理，参照上级行提出的框架性指引和原则要求，一切从实际出发，制定出可操作性强的具体操作方法，以便对内部控制的具体工作要求和标准全面、准确、规范地把握和操作。此外，还要确保制定应急
14、方案有的放矢，落实应急方案执行位，演练应急方案 “ 真实 ”有效。 5.严格遵循权 限管理程序。一是进一步规范职责和权限管理，科学划分岗位职责，既要有效提高工作效率，又要遵循不相容岗位分离；二是明确人员分工，强化互控机制。在遵循上级行有关约束性制度的前提下，明确各岗位人员分工，并落实 A、 B 角人员，充分考虑人员休假、出差情况可能导致的交叉兼岗问题，避免长期授权、迂回授权方式的借号操作、代岗工作；三是强化制度执行力。落实制度、执行制度是内部控制的关键环节，各层级领导在业务运行和内部管理中应着力抓好制度的落实工作，根据不同业务领域主要风险类型的差异，有重点地强化控制，确保内部控制体系中授权、审
15、批 、确认、记录等各个关键环节中的控制措施得以切实执行，及时发现并纠正日常管理或业务操作中存在疏漏或不够规范的问题，堵塞漏洞、防范内部管理风险。 6.加强内部控制制度执行。一是认真落实内控管理中的层级监督检查机制，部门及单位负责人应切实履行好日常监督检查工作，及时督促有关岗位人员认真履行职责，严格遵守制度，自觉纠正不合规做法；二是不断强化、优化上级行内审、纪检和业务主管部门的监督检查机制，加强对资金运行、固定资产管理、财务管理、行政许可等重点业务领域的监督检查，重点查找内控制度的缺陷和流程控制的漏洞， 消除因制度缺失和管理漏洞产生案件的风险隐患。 7.加大责任追究整改力度。对各类内部监督检查中发现的问题，县支行应通过分级落实整改责任、限期整改督办和定期或不定期跟踪检查等方式，确保问题得到及时、彻底整改。上级行把基层行内控监督工作的整改情况和业绩考核有机结合起来，严格执行内控奖惩和责任追究机制，根据问题的性质和整改情况，采取相应的处理方式，强化内控约束，有效根除整改不力、屡查屡犯的现象，促使员工端正工作态度，增强工作责任心。 （作者单位：中国人民银行宜春中心支行）
