1、民族地区城乡一体化发展 :问题与对策 摘要 建立城乡经济社会发展一体化体制机制，是我们党统筹城乡发展的战略目标。就广西而言，民族地区城乡一体化发展还面临着许多亟待解决的重要问题。文章从经济、政治、社会和自然等方面探析这些问题的表现以及存在的原因。提出加快我国民族地区城乡一体化发展的对策。 下载 关键词 民族地区；城乡一体化；发展 中图分类号 F124文献标识码 A文章编号 1002-736X(2010)12-0098-04 党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定提出，新形势下加快推进农村改革发展， “ 到 2020 年，基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制 ”
2、 。这标志着我国多年来形成的城乡分割的二元格局将被彻底打破，城乡关系将进入平等协调融合发展的新时期。民族地区既是革命老区、又是边疆地区，既有沿海等发展条件较好、潜力大的地区，又有大石山区、西北干旱等集中连片的贫困地区。改革开放以来 。民族地区经济社会得到了巨大发展，但由于受自然条件和历史因素等影响，民族地区城乡经济社会发展与其他地区相比仍存在较大差距。新形势下加快推进民族地区农村改革发展，建立城乡经济社会发展一体化体制机制，对于缩小民族地区城乡经济社会发展差距，实现各民族共同发展、共同繁荣、共同进步，维护我国边疆的社会稳定具有重要意义。 一、民族地区城乡一体化发展面临的主要问题 改革开放以来，
3、民族地区经济实力不断增强，居民收入不断提高，固定资产投资规模扩大，农村城镇化进程加快，社会民生事业发展迅速，为民族地区城乡一 体化发展奠定了良好基础。但是，我们也要看到，民族地区城乡一体化发展还面临着许多亟待解决的重要问题。以广西壮族自治区为例，主要有以下问题。 1.经济发展差距悬殊。从实现生产总值上看， 2009 年，广西实现生产总值 7700.36 亿元，分产业看，第一产业 (农业 )增加值 1458.71 亿元，增长5.3；第二产业 (工业建筑业 )增加值 3377.72 亿元，增长 17.6。第一、二产业增加值占地区生产总值的比重分别为 18.9、 43.9。第一、二产业对经济增长的贡
4、献率分别为 7.0、 55.2。从城乡居民收入差距 上看，2001年，广西城乡居民收入绝对差距是 4722元。 2009年，城乡居民收入绝对差距为 1.1471 万元，为 2001 年的 2.43 倍。从政府公共投入上看， 2007年，广西农业支出占地方财政支出比重为 9.1，比 2000年下降了 1.7个百分点。 2001-2007 年财政对农业支出年均增长 18.2，低于地方财政支出3.0 个百分点。 2007 年末，广西农业贷款余额为 373.94 亿元，占金融机构全部贷款余额的 8.7，比 2006年低 0.7个百分点。政府公共投入不足严重制约了农村基础设施的建设步伐，成为农业和农村经
5、济发 展的瓶颈因素。 2.社会发展差距悬殊。从教育方面看， 2005 年，广西桂林市城市普通小学和普通初中的生均教育经费分别是 3182.63元和 3720.78元。同期，农村普通小学和普通初中的生均教育经费分别是 1950.39元和 1976.96元，比城市分别少 1232.24元和 1743.82元。从文化方面看，广西农村每百万人口公共文化设施数仅为全国平均水平的 83，居全国第 26 位。从城乡居民生活质量上看， 2009 年，广西农村居民恩格尔系数为 48.7，城镇居民恩格尔系数为 39.9。农村居民恩格尔系数比城镇居 民恩格尔系数高出 8.8 个百分点。也就是说， 2009 年广西城
6、镇居民生活质量已进入生活富裕的小康社会，而广西农村居民生活水平仍在勉强进入小康社会的阶段。从城乡居民社会保障来看，城镇居民养老保险已基本实现全覆盖。农村除局部地区实行社区养老金制度外，基本没有养老保险。从城乡居民就业上看，广西农村从业人员 2300 万人左右，富余劳动力占农村劳动力的比重达 20以上，农村劳动力就业形势依然严峻。从城乡卫生事业发展上看， 2009 年，广西农村卫生资金投入总量仅占政府卫生事业投入总量的 23。也就是说， 60的农村人口只享有不 足四分之一的卫生资源。医疗卫生资源在城乡间分配的公平性和享用度明显不均。 3.政治发展差距悬殊。从农村体制机制上看，农村土地制度、户籍制
7、度、农业投入机制、农业社会化服务机制等，仍难以适应城乡一体化发展要求，深化改革农村体制机制仍面临着严峻考验。从农村基层民主管理上看，村民民主意识淡薄，民主决策机制不健全，健全农村基层民主管理刻不容缓。从乡镇机构改革看，乡镇机构改革方向不够明确，乡镇政府职能转换滞后，干部能力亟待提高，阻碍着乡镇机构的改革。从城乡党建互助机制上看，城乡党建工作各自为政，城乡互动较少， 形成城乡党建一体化新格局还须努力。 4.城乡空间发展失调。从城乡规划编制上看，目前广西还未编制城乡总体发展规划，由于各市地方没有把城乡发展作为一个整体来通盘考虑，城市和农村各自发展，其结果是虽然城市发展较快，但农村发展滞后且乡村建设
8、散乱无序，城乡差距越来越大。从城乡发展实际情况上看，城乡发展由于缺乏长远发展计划，空间布局过于分散， “ 中心地 ” 功能偏弱，工业的空间、产业和人口等集聚度较低。从城镇化发展程度上看，广西城镇化发展由于缺少规划， 2009 年城镇化率仅为 39.2，比全国的 46.6城镇化率低 7.4个百分点。按目前全国城镇化和广西城镇化的发展速度综合测算，广西要达到全国平均水平需 15 年左右。从人居环境发展上看，改革开放以来，城乡人居环境发生了巨大变化。但是，城市高楼大厦林立，农村茅舍遍布；农村自来水普及率不到 50，城市自来水普及率已是 100；民族地区大部分农村家庭主要使用柴草作为生活燃料，城镇居民
9、基本上使用天然气作为生活燃料。由于城乡空间发展的失调，导致城乡间正常的集聚和扩散效应无法实现，各种资源和生产要素难以自由流动、优化配置。所有这些，反映了民族地区城乡空间的巨大落差不可避免。 造成民族地区城多一体化发展失调的原因是多方面的。一是制度因素。改革开放以来，农村体制改革极大地促进了农村经济社会的发展，但从本质上讲，农村改革并没有从根本上改变产生城乡隔离的户籍、土地等制度体系，农业和农村资源配置在国民收入分配中的不利地位仍然没有从根本上得到改变。二是体制因素。广西自 20世纪 90年代以来实行的市管县的行政管理体制，虽然形成了以城市为中心的城乡发展体制，促进了城乡经济社会活动统一规划、共
10、同发展，但是随着城市经济体制改革的不断深入，城镇化的快速发展，城市区域的迅速扩张，社会资源向城市聚集。现行 的城乡行政管理体制并没有从根本上改变从城乡发展战略方针制 定、城乡资源协调分配配置等方面向城市倾斜的局面。三是科技发展因素。科技的飞速发展，一方面使得工业等行业的发展对一般劳动力的需求日益减少，另一方面无形中缩小了传统企业的规模，限制了就业，加剧了农业人才的流失，进一步削弱了农业生产力。 二、加快民族地区城乡一体化发展的对策 (一 )加快民族地区城乡经济一体化发展 1.加快现代农业发展。首先，大力发展民族地区特色农业。以广西为例，随着经济全球化进程的加快和中国一东盟自由贸易区 的启动，农
11、产品市场竞争日趋加剧，广西必须突出农产品的比较优势和地方特色，对优势农产品进行强势布局，集中最佳资源、最佳要素，加快发展优势产业集群，重点发展特色经济作物、特色产业、特色产品，打造特色品牌，全面提高农业整体竞争力。其次，发展壮大县域经济。要切实巩固农业基础，加快发展优质粮食生产，着力发展畜牧养殖业和畜牧业。坚持工业化发展的目标，大力实施工业强县战略。全面促进县域经济发展。 2.加快城乡扶贫开发。首先，深化农村扶贫开发。继续坚持开发式扶贫方针，为贫困地区生产生活发展，给予优惠经济政策，提供 优惠贷款等多项措施。加强贫困地区基础设施建设，改善贫困地区饮水、用电、道路、教育卫生条件，促进贫困地区发展
12、。加大特困地区的异地扶贫开发力度，增加搬迁投资，扩大搬迁规模，提高搬迁补偿标准，保证搬迁农户基本生活保障。综合治理贫困地区生态环境，解决好贫困地区退耕还林问题，正确处理好水源涵养林、水土保持林的建设保护与林草开发的关系，以保护促开发，以开发带保护。健全扶贫资金投入机制，建立国家、自治区 (省 )、市、县三级投入机制，解决扶贫开发资金困难问题。健全捩贫资金管理机制，完善扶贫资金监管，防止扶贫资金流失，提高资金 使用效益。健全城乡扶贫机制，鼓励和组织城市在资金教育、技术、人才支援贫困地区经济建设；鼓励和组织城市企业和个人向贫困地区捐钱捐物；鼓励和组织城乡以互惠互利、优势互补为原则，开展多种形式的经
13、济合作。其次，重视城市扶贫开发。加快企业改革的进程，全面激活中小企业，减少中小企业的倒闭，为失业工人增加就业机会；引导城市失业人员和下岗职工创办小企业，或者去小企业就业；加强失业人员培训，建立就业培训中心，强化技术培训，提高劳动者的素质，增强其的工作适应能力，为失业人员创造就业机会。改革城市扶贫机制，建立完善的城市失业社会 保障制度。 (二 )加快民族地区城乡社会一体化发展 1.优先发展农村教育事业，促进城乡义务教育均衡发展，以提高质量为核心，巩固农村义务教育普及成果。要着力缩小与全国教育平均水平的差距，提高义务教育质量，促进城多义务教育均衡发展。加强远程教育，及时把优质教育资源送到农村，继续
14、健全覆盖全国农村中小学的现代远程教育网络，发展农村学前教育、特殊教育，继续推动农村基础教育各项事业健康发展。大力扶持贫困地区、民族地区农村教育，推进区域之间教育协调发展，朝着基本公共服务均等化迈出坚实的步伐。严格实行教师 资格制度，完善教师选聘机制。健全农村教师培养培训制度。加强农民技能培训，推进新型农民培养培训工程。 2.加快发展农村文化体育事业。进一步加强农村文化建设，完善立足基层、面向大众、覆盖全社会的城乡群众文化工作网络，构建社会文化公共保障体系。继续开展文化先进县创建活动。继续实施 “ 文化信息资源共享工程 ” 、 “ 非文化物质遗产保护 薪火相传 工程 ” 和 “ 文化先进县 ”
15、、“ 边境文化长廊 ” 等重点文化建设工程，开展丰富多彩的文艺活动，活跃城乡文化生活。开展优秀村屯文艺队、农村小康文化示范户评选工作，鼓励农民自办文化。加 强组织群众性文艺创作演出活动，全面推进基层文化事业的发展。广泛开展城乡全民健身活动，大力发展城乡群众体育。 3.健全覆盖城乡一体医疗卫生事业。加快建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度。积极推进新型农村合作医疗制度试点工作。加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，基本建立新型农村合作医疗制度。健全基层医疗卫生服务体系，提高基本医疗保障水平。制定基层医疗卫生机构项目建设规划，组织实施一批基层医疗卫生机构项目建设，实施农村卫生人员培训常态化，实施城市卫
16、生对口支援农村卫生工作常态化。加强基层医疗卫生体系和机构建 设，加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设。改革基层医疗卫生机构补偿机制。 4.健全覆盖城乡一体就业制度。积极促进经济发展，调整经济结构，努力创造就业岗位。积极发展国际劳务输出，放手发展对外劳务出口，拓宽国际就业渠道。实施公平就业政策，落实再就业扶持政策。针对低素质劳动力过剩，而高素质劳动力供不应求的现状，加强劳动者教育和培训，提高他们的就业和再就业能力。建设全国职业培训、就业服务网络，做到信息通畅，实现劳动力跨单位、跨行业、跨地区的自由流动。推动城市劳动用工体制改革，消除导致城乡劳动者身份区 别的制度壁垒，建立健全城乡统一的劳动
17、管理。 5.健全覆盖城多一体社会保障制度。逐步建立健全与经济发展水平相适应的城乡一体化社会保障制度，进一步完善农村 “ 五保户 ” 供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助体系。建立健全全民社会养老制度，推进小区养老、机构养老与居家养老并举，分担家庭的养老负担。探索建立与农村经济发展水平相适应的农村社会养老保险制度。要逐步把农业人口纳入全社会保障范围，建立健全城乡一体化的社会保障制度。 (三 )加快民族地区城乡政治一体化发展 1.深化农村改革。按照 “ 明 确所有权，稳定承包权，搞活使用权 ” 和“ 依法、自愿、有偿 ” 的原则，通过土地使用权的有偿转让，促使土地逐步集中，推进集约化经营。实行
18、积极的人口迁移政策，有条件的中小城市和城镇，应取消城乡界限，实行城乡一体化管理，引导农民进城落户。健全现代农业投入机制，加大农田基本建设、农业科技、农业机械、农村教育的投入。建立健全农业社会化服务体系，按照服务主体多元化、服务内容系列化、服务组织实体化、服务运行市场化的原则，加快服务组织发展步伐，逐步建立健全垒方位、多层次、多功能的农业社会化服务网络。 2.加强农村基层民 主管理。充分发挥农民群众主体作用，最大限度地保护农民群众参政议政的积极性，保障农民群众自主行使民主权利。坚持村务公开，把新农村建设的各种项目、各项资金收支情况、农村集体资产和资源处置情况和村干部的民主评议、考核和审计结果等事
19、项，有步骤、按要求进行公开。完善民主管理制度，健全村 “ 两委 ” 班子议事规则，实行重大事项民主决策制度。深入推进民主监督，全面推行民主评议村干部制度。 3.推进乡镇机构改革。按照中共中央办公厅、国务院办公厅中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见要求，以科学发展观为统 领，围绕促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐等四项职能，全面开展乡镇机构改革。 4.完善党的领导工作体制机制。首先，加强农村基层党的建设。一要抓好班子建设。通过 “ 两推一选 ” 、 “ 两票制 ” ，真正把那些想干事、会干事、干好事的党
20、员干部选进班子。二要按照 “ 产业发展到哪里，党组织就组建到哪里，党的工作就开展到哪里 ” 的思路，充分发挥协会组织的带头作用。三要着力加强农村基层组织阵地规范化、信息化建设。四要加强农村基层干部和党员队伍建设，拓 宽农村基层干部来源，建立后备干部动态管理和任用机制。加强农村基层干部队伍培训和党员教育管理，提高农村基层干部和党员素质。其次，认真贯彻落实中央关于建立健全惩治和预防腐败体系的工作规划，积极推进农村基层惩治和预防腐败体系建设。最后，健全城乡党建互助机制。创新基层组织工作思路，树立城乡一体化的党建互助机制新理念。健全城乡基层党组织建设，打破城乡分割、单一僵化界线，大力推行基层党组织 “
21、 村企联建 ” 、 “ 企企联建 ” 、 “ 支部 +协会 ” 等模式，实现党建城乡联接。统筹城乡基层干部选任，突破地域、行业、身份等界限。推选党政部门、 企事业单位、乡镇机关、非公企业中的外出务工人员、经商能人、企业家等返乡人员担任村主要干部。统筹城乡农民党员发展，依托社区、非公有制企业，有组织、有计划地培养发展优秀农民工党员。统筹城乡流动党员管理，实行流动党员持证管理，规范城乡流动党员管理机制，构建起城乡一体党员动态管理机制。 (四 )加快民族地区城乡空间一体化发展 1.统筹城乡发展规划。统筹城乡发展规划是形成城乡经济社会发展一体化新格局的前提。要按照城乡发展规划一体化的要求，把农村和城市
22、作为一个有机整体，科学编制自治区 (省 )、市、县 (区 )、镇的长远总体规划，科学定位民族地区区域功能，合理规划布局城乡居民居住区、农田保护区、工业区、商贸区、休闲区、生态涵养区等空间布局，使城乡发展能够互相衔接、互相促进。 2.统筹城乡基础设施建设。加强城乡交通网络建设。修编和调整城乡公路网，完善市域高速公路网。加强城乡信息网络建设，逐步建立包括计算机网络和通信网络在内的城乡一体化现代信息网络，实现城乡信息资源的共享。积极推进农村电网建设，实现村镇通电。加强城乡水利工程体系建设，全面提高城乡水利防洪减灾能力。抓好农村饮水安全工程建设，解决农村饮水安全 问题。抓好农业综合开发、土地开发整理复
23、垦等农田基本建设，努力提高农业综合生产能力。 3.规划城镇一体化发展。构建规划引导，建设特色明显、功能完善、布局合理、资源节约、生态良好、以大中城市为中心的城镇体系。以广西为例，加快构建以南宁市为核心的南北钦防沿海城市群；依托交通枢纽和工业重镇地位，形成以柳州市为中心的桂中城镇群；依托湘桂铁路和高速公路，形成以桂林市为中心的桂北城镇群；依托西江水道、高速公路和洛湛、黎湛铁路，形成以梧州、玉林、贵港市为中心的桂东南城镇群。依托黔桂、南昆铁路和桂梧、南友高速公路， 形成以河池、宜州为轴心的黔桂走廊城镇带；以百色、平果为轴心的右江走廊城镇带等城镇化格局。 4.规划城乡人居环境保护。首先，统一规划城乡
24、人居工程。加快编制各级城乡居民住宅区建设规划，实现城乡人居一体化发展。其次，规划建设城镇主干道、旅游景区、桥梁、广场、公园、绿地及主要街道两侧公共建筑的夜景照明，城市主干道沿街建筑、大型公共建筑、高层建筑、标志性构筑物灯光设施。最后，统一规划城乡环境管理。加强政策引导，推动农村工业向工业园区集中，解决农村工业分散布局、无序排污的问题。统筹布局城乡污水处理厂、垃圾处理 厂等环境设施，尽快实现所有中心镇都要建设污水处理厂或连接县 (市 )驻地污水处理厂的污水输送设施，有条件的应建设适度规模的垃圾处理厂。对农村污水实行村收集、镇处理；对农村垃圾，实行村收集、镇运输、县处理。加强农村环境监管，禁止高污染、高能耗等不符合国家产业政策和环保政策的项目到农村建设。开展城乡清洁工程，改变农村人居环境卫生落后状况。
