1、水库移民后期扶持政策体系的构建 【摘要】水库移民后期扶持是为解决水库移民遗留问题而采取的一项特殊政策。我国虽已初步建立起由法律、行政法规、部门规章、地方性法规和规章组成的移民政策体系，但还存在着专门法律缺位、立法层次不高、配套措施滞后、行政色彩较浓、稳定性较差等问题。要构建完善的后期扶持政策体系，应当从制定新法、清理旧法、强化程序、增强操作、健全机构、构建监测机制等方面着手。下载 【关键词】水库移民；后期扶持；法律规制；政策体系 【中图分类号】 C913【文献标识码】 A【文章编号】 1002-736X(201 2)05-0045-04 水库移民是人类社会尚未解决好的世界性难题。它不仅涉及大规
2、模的人口迁移，而且影响到经济社会系统的重建。因此，要想做好移民工作，离不开政策的指导和支持。本文主要探讨了我国政府基于扶贫和可持续发展为目标而对大中型水库移民实施的后期扶持政策及其体系构建问题。 一、我国水库移民后期扶持的政策体系 后期扶持是我国为解决水库移民遗留问题、保护移民权益、维护库区社会稳定而采取的一项特殊政策，它起源于 20世纪 80年代，经历了库区维护基金、库区建设基金和库区后期扶持基金等几个阶段。 2006 年，国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见 (以下称后扶意见 )和大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例的颁布实施，掀开了构建后期扶持政策体系的新序幕。时至今日
3、，我国已初步建立起由法律、行政法规、部门规章、地方性法规和规章以及其他政府规范性文件组成的移民政策体系。 (一 )法律 目前，我国还没有制定专门的水库移民法，对移民权益的保护主要是通过宪法、民法通则、物权法、土地管理法、农村土地承包法、水法等法律来共同承担的。这些法律对水库移民财产权益的保护，主要分三个层级 。 1.根本法规制。作为国家的根本大法，宪法对水库移民权益的规制主要集中在对移民财产权利的保护上。宪法第 13 条规定： “ 公民的合法的私有财产不受侵犯 ” ， “ 国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权 ” ， “ 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收
4、或者征用并给予补偿。 ” 宪法的上述规定，为水库移民财产权益的保护提供了原则和精神。 2.基本法规制。作为调整财产关系的基本法，民法通则第 75条规定：“ 公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封 、扣押、冻结、没收。 ” 物权法第 42 条规定： “ 为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产的，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。 ” 土地管理法第 14条规定： “ 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营。农民的土地承包经营权受法律保护。 ” 农村土
5、地承包法第 5 条规定： “ 农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的 权利。 ” 水库移民意味着离开家园，失去住宅和土地，上述法律的规定，为水库移民财产权益的保护提供了具体依据。 3.专门法规制。作为调整水事关系的专门法，水法首次以法律形式对后期扶持作出规定。该法第 29 条规定： “ 国家对水工程建设移民实行开发性移民的方针，按照前期补偿、补助与后期扶持相结合的原则，妥善安排移民生产和生活，保护移民的合法权益。 ” 虽然只是一项原则性规定，但明显提升了后期扶持的法律地位。 (二 )行政法规 为适应大中型水
6、利工程建设的需要，我国先后颁布了一系列水库移民法规，这些法规 主要分为两类。一是通用型，适用于所有水工程移民，如大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例、后扶意见；二是专用型，即为某项重大工程移民量身定制，如适用于三峡工程的长江三峡工程建设移民条例、适用于南水北调工程的南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法。这些法规，对后期扶持的对象、期限、方式、资金保障等问题进行了规制，是开展移民后扶工作的主要依据。 (三 )部门规章 为落实后期扶持法律、法规的规定，国务院有关部门制定了一些行政规章。 2003 年 1 月，财政部颁布了库区建设基金征 收使用管理办法，对库区建设基金的性质、来源、征收
7、标准和年限、使用原则和监督管理作了明确规定。 2003 年 3 月，水利部颁布了中央直属水库移民遗留问题处理规划实施管理办法，明确了移民遗留问题处理的管理体制和规划编制工作程序，并对规划实施中的项目管理、年度计划、年度预决算和资金管理等提出了具体措施和办法。 2003 年 11 月，财政部又下发了关于库区建设基金使用管理有关问题的通知，对库区建设基金使用的具体范围、预决算和会计管理等作了明确规定。 2004 年 3 月，水利部印发了库区建设基金县级报账制实施办法，从资金 管理、报账支付程序、报账凭证和监督检查四个方面对库区建设基金县级报账提出了明确要求。 2004 年 5 月，水利部印发了库区
8、建设基金会计核算办法，规定了库区建设基金会计核算的原则、科目和程序。 (四 )地方性法规和规章 为落实国家的移民后期扶持政策，地方各级人大和政府制定了相应的地方性法规和规章，取得了较好的社会和经济效益。如湖南省大中型水库移民条例、山西省移民信访工作管理办法、福建省大中型水电站移民安置暂行办法、重庆市实施 (长江三峡工程建设移民条例 )办法、湖北省大中型水库移民后 期扶持政策实施方案、湖北省大中型水库移民后期扶持项目管理办法 (试行 )、江西省移民建镇工程质量责任制若干规定，等等。 (五 )政府的规范性文件 为切实做好移民后期扶持工作，各地还根据本地移民实际，制定出台了相关的管理制度和实施细则。
9、以湖北省为例，省移民局制定了湖北省大中型水库移民后期扶持人口核定登记办法、湖北省大中型水库农村移民后期扶持试点工作方案、湖北省大中型水库移民后期挟持规划编制工作大纲、湖北省移民群体性事件应急预案，省发展改革委、省移民局制定了湖北省大中型水库 库区和移民安置区基础设施和经济发展规划工作大纲，省财政厅、省移民局制定了湖北省大中型水库移民后期扶持资金征收使用管理暂行办法，省委宣传部、省移民局制定的湖北省大中型水库移民后期扶持政策宣传工作提纲等规范性文件。这些规范性文件的出台，为贯彻和落实国家的水库移民后期扶持政策奠定了坚实的基础。 二、水库移民后期扶持的政策规制 为了帮助水库移民脱贫致富，促进库区和
10、移民安置区经济社会发展，2006 年 5 月 17 日，国务院发布了后扶意见，为做好水库移民后期扶持工作提供了政策依据、物质基础和组织保 障，使之进入了一个新的历史时期。 (一 )明确了扶持对象 根据规定，后期扶持对象为大中型水库的农村移民。 2006年 6月 30日前搬迁的水库移民为现状人口， 2006年 7月 1日以后搬迁的水库移民为原迁人口。为便于管理和操作，保证后期扶持资金实施总量包干管理，中央对各省移民扶持人数一次核定，不再调整。 (二 )统一了扶持期限 综合考虑水库移民生产生活现状、扶持目标要求和扶持力度等因素，我国将扶持期限统一确定为 20 年，即 2006 年 6 月 30 日
11、前搬迁的纳入扶持范围的移民，从 2006年 7月 1日起 再扶持 20年； 2006年 7月 1日以后搬迁的纳入扶持范围的移民，从其完成搬迁之日起扶持 20 年。 (三 )提高了扶持标准 后期扶持政策是为了解决水库移民遗留问题，而我国的水库移民时间跨度长，涉及区域广，影响人员多，各地情况千差万别。为了防止新的不平衡，国务院明确规定，扶持标准由国家统一制定，各地不得自行确定其他标准。基于此，国家规定，对纳入扶持范围的移民每人每年扶持 600 元。 (四 )完善了扶持方式 后期扶持方案分为现金直补到人、项目扶持到村或两者相结合三种方式。根据规定，能够发放给 移民个人的应尽量发放给移民个人，用于移民
12、生产生活补助；也可以实行项目扶持，用于解决移民村群众生产生活中存在的突出问题；还可以采取两者相结合的方式，即 “ 一个尽量，两个可以。 ” (五 )保障了资金来源 后扶资金由全国统筹，分省核算。按照企业、社会、中央与地方政府合理负担，工业反哺农业、城市支持农村，东部支持中西部地区的原则，后期扶持资金主要由三部分构成：一是对省级电网企业在本省区域内扣除农业生产用电后的全部销售电量加价征收；二是财政预算安排的大中型水库后期扶持专政资金；三是经营性大中型水库应承担的 移民后期扶持资金。根据规定，后期扶持资金作为政府性基金，应当按照 “ 收支两条线 ” 的要求纳入财政预算管理。 (六 )健全了管理体系
13、 水库移民是政府行为，各级人民政府是移民后期扶持工作的实施主体和责任主体。省级人民政府对本地区移民后期扶持工作和社会稳定负总责，地方各级人民政府主要负责人是第一责任人，实行一级抓一级，逐级落实责任，做到责任到位、工作到位。国务院有关部门要按照职责分工，各负其责，密切配合，加强对水库移民工作的指导。发展改革委会同有关部门建立部际联席会议制度，及时协调解决水库移民后期扶持政 策实施中出现的问题。 三、水库移民后期扶持政策体系存在的问题 新中国成立以来，我国的水库移民后期扶持政策处于不断完善和规范之中，体现了现阶段保护移民生产和生活权益的水平。但是，由于受多方因素的影响，后期扶持政策体系建设还存在不
14、少问题。 (一 )专门法律缺位 30 多年来，我国颁布的一系列调整水库移民关系的规范性文件，大多是各部门、各地区结合工作实际，针对具体问题制定的。它们虽然具有较强的针对性和时效性，也能在一定范围内发挥调控作用，但仍然无法统领全局。考察我国移民后期扶持政策的运 行实际，由于缺乏一部专门调整水库移民关系的法律 (如水库移民法 )统领，导致相关规定政出多门、内容各异、规范不一、协调复杂、实施难度大。也正是由于专门法律的缺位，使得地方政府所立法规、规章和规范性文件的基础不牢，依据不足，难以遏制行政权力的渗透和滥用。 (二 )立法层次不高 水法虽然首次以法律形式对水库移民的后期扶持作出了规范，但那只是一
15、项原则，更多是一种宣示作用。目前，规范水库移民后期扶持工作的依据主要是国务院颁布的后扶意见。从立法层次看，它属于行政法规的范畴；从效力上看，不仅低于法 律，也不及大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例；从内容上看，调整范围较窄，管辖事务有限，在一定程度上制约了水库移民政策在水工程项目中的适用，以此推进后期扶持工作难度较大。 (三 )行政色彩较浓 我国现行的移民政策绝大部分是由政府及其相关部门制定的，有着强烈和不可抹杀的行政色彩，在一定程度上忽视了利益相关者 (尤其是移民 )的想法和期望。例如，国务院长江三峡工程建设移民条例第 6条规定， “ 三峡工程建设移民，实行移民任务和移民资金包干的
16、原则。 ” 南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法 第 16 条规定： “ 国务院南水北调工程建设委员会办公室与有关省级人民政府签订征地补偿和移民安置责任书。根据安置责任书和移民安置规划，项目法人与省级主管部门签订征地补偿、移民安置投资和任务包干协议。 ” 湖北省人民政府关于全面推进南水北调中线工程丹江口水库移民工作的通知规定： “ 实行移民工作任务和资金双包干，注重实效，确保移民迁建工作任务落实。 ” 移民任务和资金的双“ 包干 ” 原则，使得国家权力广泛而深入渗透到水工程移民中，移民工作成为纯粹的行政事务和地方政府最大的政治任务，移民的利益诉求被放到次要位置。于是，重搬迁、 轻安置的问
17、题就顺理成章了，库区和移民安置区也由此种下了不稳定的因素。 (四 )政策稳定性较差 随着经济社会的发展，国家政策也会进行相应调整。但政策的调整给移民带来的不只是福利，还有不同程度的风险。对后靠安置的移民来说，由于环境保护的要求，限制了土地开垦，致使以开垦荒地为前提安置移民的计划不能实施，移民就可能面临二次搬迁。不仅会造成巨大的经济浪费 (建好的房屋失去了使用价值 )，更重要的是打击了本就十分脆弱的移民心理。再比如，有些库区已将网箱养鱼视为移民脱贫致富的一条出路，还专门对移民进行了培训，传 授了技术，出售了设备。可由于保护水生态和水库水质保持的要求，网箱养鱼已被事实禁止，而政府又未对此给予任何补
18、偿，给移民的生产生活造成了较大的损失。近年来，由于与移民利益相关的政策不断变化和部分地区移民政策的差异，一定程度上损害了移民的利益，一些移民上访不断，成为社会不稳定的因素之一。 (五 )配套措施滞后 从后期扶持政策的现状看，配套政策尚未出台，制度建设明显滞后，难以适应移民工作和形势发展的要求。例如，移民与本地居民融合的推进政策问题；移民后期扶持联席会议的工作机制问题；财政部门与移民管理部门的 工作协调问题；移民参与权的保障机制问题；移民后期扶持规划、年度计划的编制程序问题；扶持项目管理的制度建设 (勘察设计、招标投标、合同鉴证、工程监理、政府采购 )问题；移民资金管理的相关规定，如会计工作机构
19、的设置、人员的配备，扶持项目勘察设计、招标投标、合同鉴证、工程监理等的取费，后期扶持资金县级报账制的实施细则，移民资金与其他惠农资金捆绑使用的管理、监督问题，后期扶持政策实施的监测评估机制，等等。 四、水库移民后期扶持政策体系构建的路径 移民后期扶持是一项惠民工程、系统工程，涉及多方利益，关乎社 会稳定，庞大且复杂，必须在国家法律框架下，建立起全方位有机联系的政策体系。 (一 )制定专门法律 作为世界上水库移民人数最多的国家，有必要制定一部专门调整水库移民关系的基本法 水库移民法，为移民的搬迁、补偿、后期扶持提供法律和政策依据。从内容上看，水库移民法应当对后期扶持问题予以专章规定。明确水库移民
20、后期扶持的内涵、范围；规定后期扶持的对象、期限、方式；规定后期扶持资金的筹集渠道、分配办法、管理模式、使用规定、监督机制；赋予水库移民后期扶持的基本权利，如参与权、知情权、决策权、控告权 、检举权、起诉权以及服从管理、及时搬迁的义务；明确各级人民政府移民后期扶持的领导责任，规定移民管理机构的设置原则、职权、职责以及相关的法律责任等等。 (二 )清理现行法规 为了解决移民遗留问题，国家、地方、相关部门制定了大量的法规、规章和其他规范性文件。由于经济环境、移民政策、机构调整、职责变化等因素的影响，有些法规、政策已不适应当前的实际，法规之间还存在着不衔接、不协调，甚至相互矛盾的地方，已经成为制约移民
21、后期扶持工作推进的障碍。因此，有关部门应当根据立法法的规定，与时俱进，适时对这些法 规、规章和政策进行清理，该保留的保留，该修改的修改，该废止的废止。 (三 )出台配套政策 作为移民后期扶持工作的主要依据，国务院颁发的后扶意见多是一些原则性规定，必须出台相应的配套措施。考察水库移民后期扶持的实践，目前急需的配套规定主要包括：水库移民后期扶持规划的技术规范、水库移民后期扶持项目建设环节取费办法、水库移民项目扶持移民参与办法、水库移民后期扶持资金县级报账制实施细则、水库移民后期扶持政策监测评估办法以及促进水库移民与本地居民融合的办法，等等。 (四 )强化操作规程 在我国颁布的水库移民后期扶持法规、
22、规章、政策中，普遍存在着 “ 重实体，轻程序 ” 的现象，缺乏可操作性。不仅给实际工作带来了困难，又为部分机构和人员滥用权力预留了空间。因为按照惯例，解释权总是属于规则制定者的。因此，在制定移民后期扶持政策时，一定要强化程序建设，将其适用范围、条件、步骤、方式、保障措施、救济方式规定清楚，让管理者和移民群众都能一目了然。而要做到这一点，必须走群众路线，坚持“ 开门立法 ” ，最大限度地听取并采纳水库移民及其利益相关者的意见和建议，实现立法民主化。只有这样，才能提高政策的可操作性，才能做 到有政策 “ 能 ” 依，才能实现政策效益的最大化。 (五 )建立监测机制 国务院颁发的后扶意见明确规定，
23、“ 各级人民政府要建立水库移民后期扶持政策实施情况的监测评估机制。 ” 通过跟踪监测，及时掌握情况，评估实施效果，发现并纠正问题，对维护移民群众合法权益，促进库区和移民安置区经济社会发展具有深远意义。为此，一是要确立监测指标体系，保证评估结论的科学性；二是要选择独立的第三方为监测机构，保证评估结论的公正性；三是要提供经费保障，保证监测工作的有序性。 水库移民后期扶持事关民生和社会稳定，其政策 体系建设是一个渐进地系统工程，需要全社会的共同努力和不断探索。 21 世纪以来，依法移民已成为水库移民工作的基本原则和水工程项目能否顺利实施的关键。因此，如何从科学的角度，用系统论的观点，整合各方面研究成
24、果，构建一个统一、和谐、完善的后期扶持政策体系，应成为所有水库移民政策研究者的共同目标。 【参考文献】 【 1】陈晓楠，施国庆，余庆年 .水库移民后期扶持政策的政府干预及实施研究【 J】 .人民长江 ,2009,(5)： 83-85+106 【 2】李振华，王珍义 .大中型水库移民后期扶持政策的演变与完 善卟经济研究导刊 ,2011， (16)： 116-118+185. 【 3】让水库移民共享改革发展成果促进库区和移民安置区经济社会可持续发展【 N】人民日报 ,2006-08-14. 【 4】唐传利 .中国水库移民政策与实践【 C】 .移民与社会发展国际研讨会论文集 ,2002. 【 5】王珍义，李振华 .大中型水库移民后期扶持资金管理的调查研究【 J】财会月刊 ,2011， (4)： 18-20 【责任编辑：汤伟山】
